Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados
A Emenda Constitucional n.º 132/2023 inaugurou a mais profunda reestruturação do sistema tributário brasileiro desde a EC n.º 18/1965. Com a substituição progressiva de cinco tributos indiretos – PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS – por um modelo de IVA dual composto pela CBS (federal) e pelo IBS (subnacional), a promessa central era clara: simplificação, transparência e redução do contencioso.
A realidade, contudo, avança em sentido diverso. Decorridos os primeiros meses de vigência das alíquotas-teste (0,9% para a CBS e 0,1% para o IBS), emerge uma questão estrutural que a LC n.º 214/2025 não enfrentou com a profundidade necessária: a organização do contencioso judicial decorrente do novo modelo.
O problema da competência jurisdicional fragmentada
No arranjo constitucional vigente, a CBS, por se tratar de contribuição federal, submete-se à competência da Justiça Federal. O IBS, por sua vez, em função da titularidade compartilhada entre estados e municípios, tende a ser apreciado pela Justiça estadual. A consequência prática dessa dicotomia é preocupante: uma mesma operação econômica, regida por normas de base compartilhada, pode receber tratamento judicial divergente conforme o tributo questionado.
Imagine-se uma empresa de atuação nacional que contesta a incidência sobre determinada prestação de serviço. Se a CBS e o IBS adotam fato gerador substancialmente idêntico, qual a racionalidade de submeter essa controvérsia a dois ramos distintos do Judiciário? A fragmentação interpretativa que daí decorre não é mera hipótese teórica – é resultado previsível de um modelo que reproduz, no plano processual, a mesma dispersão que pretendeu eliminar no plano material.
O princípio do destino e a multiplicação de litígios
O cenário torna-se ainda mais complexo quando se considera a adoção do princípio do destino. Ao deslocar o foco da arrecadação para o local de consumo, empresas que operam em múltiplos estados passam a manter relação tributária com dezenas de entes subnacionais simultaneamente. Isso cria condições para a formação de litisconsórcios passivos de amplitude extraordinária, encarecendo e prolongando a resolução de controvérsias.
Para o contribuinte que opera em escala nacional, o custo de litigar passa a incluir não apenas a complexidade técnica do mérito, mas também a gestão processual de demandas potencialmente pulverizadas em diferentes comarcas e seções judiciárias. O resultado é um desincentivo à busca pela tutela jurisdicional – exatamente o oposto do que se esperaria de um sistema concebido para aumentar a previsibilidade.
As propostas em debate: STJ versus CNJ/AGU
Ciente dessa deficiência, o STF promoveu em dezembro de 2025 um debate institucional sobre o tema, reunindo propostas do STJ, da AGU e do CNJ. As alternativas colocadas à mesa revelam abordagens estruturalmente distintas.
A proposta do STJ concentra-se na racionalização processual. Busca eliminar litisconsórcios extensos e simplificar a relação processual entre contribuinte e Fisco, sem, contudo, alterar a estrutura de competência vigente. Trata-se de solução operacional que privilegia a celeridade e a eficiência, mas não resolve o problema da fragmentação interpretativa entre varas federais e estaduais.
A proposta do CNJ/AGU, por sua vez, é mais ambiciosa. Propõe a criação de um foro especializado com jurisdição nacional, competente para julgar de forma unificada as controvérsias relativas à CBS e ao IBS. A composição mista – com magistrados federais e estaduais – refletiria a natureza compartilhada do sistema, enquanto o funcionamento virtual permitiria superar limitações geográficas e formar colegiados plurais.
Quadro comparativo das propostas
| Critério | Proposta STJ | Proposta CNJ/AGU |
|---|---|---|
| Foco principal | Racionalização processual | Unificação jurisdicional |
| Competência | Mantém estrutura atual (federal e estadual) | Foro nacional especializado |
| Composição | Juízes federais e estaduais em separado | Mista (federais e estaduais no mesmo órgão) |
| Funcionamento | Presencial/híbrido tradicional | Virtual, com alcance nacional |
| Uniformidade interpretativa | Parcial – depende de recursos aos tribunais superiores | Desde a primeira instância |
| Viabilidade no curto prazo | Alta – requer ajustes procedimentais | Baixa – exige alterações normativas complexas |
O impacto para as empresas
Para o setor empresarial, a indefinição sobre o contencioso judicial do novo modelo não é questão periférica. Trata-se de variável que influencia diretamente decisões de investimento, precificação de produtos e serviços e planejamento tributário. Sem clareza sobre onde e como serão julgadas as controvérsias envolvendo CBS e IBS, o ambiente de negócios permanece marcado pela mesma incerteza que a reforma pretendeu superar.
Há, ainda, uma dimensão temporal relevante. A CBS entrará em vigor antes do IBS no cronograma de transição. Caso não haja coordenação jurisdicional, a jurisprudência formada em relação à CBS poderá influenciar indevidamente a interpretação do IBS, gerando precedentes descontextualizados e potencialmente incompatíveis com a lógica sistêmica do modelo dual.
O caminho necessário
A reforma tributária do consumo representou avanço inegável ao enfrentar distorções históricas do sistema brasileiro. No entanto, é preciso reconhecer que a reorganização do contencioso judicial não acompanhou a mesma ambição. A lacuna regulatória existente compromete a efetividade da simplificação prometida e transfere ao Judiciário o ônus de construir, caso a caso, uma coerência interpretativa que deveria ter sido assegurada legislativamente.
Para empresas e profissionais que atuam na área tributária, o momento exige atenção redobrada. O debate institucional está aberto e as definições que vierem – ou que tardarem – terão impacto direto sobre o custo de compliance e a segurança jurídica de toda a transição.