Convênio ICMS 28/26: Confaz Preserva Benefícios Estaduais

Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados

O Confaz publicou, por meio do Despacho 13/26, os Convênios ICMS 28/26 a 37/26 com o propósito de preservar benefícios estaduais de ICMS que estavam condicionados a isenções e alíquotas zero federais – desonerações afetadas pela redução linear compulsória imposta pela Lei Complementar 224/2025. A decisão colegiada emergiu da 200ª Reunião Ordinária do Confaz, realizada em 27 de março de 2026, e tem eficácia retroativa a 1º de janeiro de 2026, estendendo-se até 31 de dezembro de 2026.

A reoneração tributária via LC 224/2025 afetou não apenas o regime federal, mas cascateou sobre os incentivos fiscais estaduais que guardavam complementaridade com aquelas desonerações extintas ou reduzidas. O Convênio ICMS 28/26 intervém nesse ponto de fricção entre a reforma fiscal federal e a política de desonerações estaduais, permitindo que os estados mantenham seus instrumentos de atração de investimentos. Compreender essa mecânica é essencial para fabricantes, importadores e distribuidoras que operam em regime de benefício fiscal condicionado.

O que estabelece o Convênio ICMS 28/26?

O Convênio ICMS 28/26 autoriza os estados-membros a considerar atendidas as condicionantes de desoneração federal previstas nos convênios ICMS, mesmo quando o descumprimento dessas condições decorra exclusivamente da redução linear imposta pela LC 224/2025. A norma operacionaliza compatibilização entre o sistema tributário estadual e o corte compulsório federal, fazendo-o de modo retroativo desde 1º de janeiro de 2026.

A estrutura normativa do convênio não é meramente permissiva – ela também estabelece limitações relevantes. Veda expressamente qualquer efeito retroativo para fins de restituição ou compensação do ICMS já recolhido antes da publicação do próprio convênio. Isso significa que empresas que pagaram o imposto entre janeiro e março de 2026, período em que o benefício não existia formalmente, não poderão pleitear devolução com base nessa norma.

Senão vejamos: a internalização do convênio por cada estado é de responsabilidade individual, o que requer atos estatais específicos – decretos, portarias ou resoluções – para gerar efetividade prática no regime tributário local. Sem a internalização, o convênio permanece como autorização abstrata do Confaz, sem produzir efeitos concretos para o contribuinte.

Em nossa experiência assessorando clientes com operações multiestaduais, essa fragmentação regulatória é fonte frequente de insegurança. Recomenda-se que cada empresa verifique, estado por estado, a existência de ato normativo local que dê efetividade ao convênio.

Como a LC 224/2025 afetou os benefícios estaduais de ICMS?

A Lei Complementar 224/2025 operou redução linear de 10% sobre a base de todas as desonerações federais, abrangendo PIS/Cofins, IPI, IRPJ, CSLL, Imposto de Importação e contribuições previdenciárias. Esse enxugamento de incentivos incidiu sobre quatro categrias de benefício fiscal, cada qual com mecânica própria de redução.

A tabela abaixo resume o efeito da LC 224/2025 sobre os quatro tipos principais de regime de desoneração:

Essa recomposição criou vácuo de desonerações para benefícios estaduais condicionados. Diversos convênios firmados no âmbito do Confaz vinculavam a concessão de incentivos de ICMS à existência de isenção ou alíquota zero federal sobre o mesmo produto ou operação. Quando a LC 224/2025 reduziu ou extinguiu a desoneração federal, o efeito cascata tornou inócuos também os benefícios estaduais – fenômeno que a doutrina tem denominado “erosão tributária por complementaridade”.

A carga tributária efetiva para setores que operavam em regime de tratamento diferenciado aumentou de forma abrupta. Fabricantes em regime especial tributário perderam poder de competição; investidores reconsideraram expansões em estados com incentivos enfraquecidos; distribuidoras repassaram o custo adicional aos preços finais.

Quais setores são mais impactados pelo Convênio ICMS 28/26?

O setor farmacêutico emerge como caso emblemático. O Convênio ICMS 87/02, que concede isenção de ICMS sobre medicamentos, estava condicionado à isenção federal de PIS/Cofins sobre os mesmos produtos. Quando a LC 224/2025 reduziu a isenção federal em 10%, a condicionante deixou de ser cumprida – e o benefício estadual, por consequência, ficou comprometido.

O Convênio ICMS 28/26 preserva o incentivo estadual ao considerar atendida a condicionante mesmo após o ajuste federal. Isso mantém vivo o instrumento de complementaridade tributária que sustenta a indústria farmacêutica brasileira – setor de relevância estratégica que, segundo dados da Anvisa, movimenta mais de R$ 110 bilhões anuais no país.

Além do farmacêutico, setores de tecnologia, alimentos para consumo humano, material de construção e equipamentos agrícolas colhem benefícios do convênio. Qualquer segmento que opera com incentivos estaduais condicionados a desonerações federais conta agora com ponte normativa para preservar sua competitividade até dezembro de 2026. O ajuste não é apenas técnico – reflete decisão política de não permitir que o corte compulsório federal erradique os mecanismos subnacionais de atração de investimentos.

O que as empresas devem fazer até dezembro de 2026?

Primeiro: verificar se a unidade federativa de operação internalizou o convênio via decreto ou ato executivo correlato. A publicação do Despacho 13/26 pelo Confaz não produz efeitos automaticamente nos estados – cada qual precisa formalizar a adesão. Consulte a Secretaria de Fazenda estadual sobre o status de internalização.

Segundo: revisar a base de dados de benefícios fiscais em operação. Identificar quais incentivos são condicionados a isenções federais extintas ou reduzidas pela LC 224/2025 e que agora reentram em vigor pela cobertura do convênio. Essa auditoria é crucial para evitar recolhimento indevido.

Terceiro: não efetuar pleitos de restituição de ICMS relativo ao período entre 1º de janeiro e 30 de março de 2026. A proibição expressa no convênio bloqueia esse caminho – qualquer demanda administrativa ou judicial será recusada com fundamento no próprio texto normativo.

Perguntas Frequentes sobre o Convênio ICMS 28/26

O Convênio ICMS 28/26 vale para todos os estados?

O convênio é instrumento de adesão aprovado colegialmente pelo Confaz, mas cada estado precisa internalizá-lo para que produza efeitos em seu regime tributário. A publicação pelo Confaz é condição necessária, não suficiente.

Posso requerer compensação do ICMS pago entre janeiro e março de 2026?

Não. O convênio proíbe expressamente efeito retroativo para restituição ou compensação de tributo já recolhido antes de sua publicação oficial.

A redução linear da LC 224/2025 é permanente?

A LC 224/2025 não estabelece prazo de vigência para a redução linear. Contudo, o Convênio ICMS 28/26 tem vigência limitada até 31 de dezembro de 2026, o que exigirá nova avaliação do Confaz para o exercício seguinte.

Quem fiscaliza o cumprimento do convênio?

A responsabilidade é compartilhada entre a Secretaria de Fazenda estadual (fiscalização) e o contribuinte (adequação dos sistemas de apuração). Auditoria interna de conformidade tributária é recomendada.

O convênio afeta empresas do Simples Nacional?

O impacto depende de a empresa optante pelo Simples aproveitar benefício ICMS condicionado a desoneração federal. Dado o regime diferenciado de cálculo, a análise deve ser feita caso a caso por especialista tributário.

Há risco de o convênio não ser renovado em 2027?

Sim. O convênio é medida emergencial com vigência até 31 de dezembro de 2026. A renovação dependerá de deliberação do Confaz no segundo semestre, o que recomenda planejamento tributário de contingência para o exercício seguinte.

A publicação do Convênio ICMS 28/26 não encerra o debate sobre a reoneração tributária – cria, contudo, porto seguro temporário para benefícios estaduais que de outra forma desapareceriam. Trata-se de solução provisória, válida até o término de 2026, que reconhece a necessidade de complementaridade entre os níveis federativo e subnacional. Empresas que operam com incentivos fiscais condicionados devem aproveitar esse intervalo para replanejar suas estratégias tributárias em vista de um horizonte que se anuncia mais desafiador.

Murilo Leles Magalhães é advogado tributarista e empresarial com atuação desde 2012 na assessoria de médias e grandes empresas. Sócio fundador do escritório Leles Magalhães Advogados, com sede na Av. Paulista, em São Paulo. Graduado em Direito pela Faculdade Católica do Tocantins, pós-graduado em Direito Tributário pela LFG e em Direito dos Contratos pela FGV. Membro do Instituto Brasileiro de Direito Tributário (IBDT). Atua nas áreas de planejamento tributário, contencioso administrativo e judicial, direito societário e relacionamento governamental.

Publicado em: 04 de maio de 2026 | Última atualização: 04 de maio de 2026