Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados
A Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal manteve a anulação de acórdão do Tribunal de Contas da União que proibia a cobrança do Serviço de Segregação e Entrega (SSE) por terminais portuários. A decisão, proferida em agravo interposto pela União, reafirmou que o TCU não pode substituir a Agência Nacional de Transportes Aquaviários na definição de regras do setor, sob pena de violar a competência institucional conferida pelo legislador. Para importadores e operadores logísticos, o resultado restabelece segurança jurídica em relação a um custo operacional que chegou a ser questionado por quase uma década.
Contexto: o SSE, a ANTAQ e a Atuação do TCU
O Serviço de Segregação e Entrega – conhecido pela sigla SSE – consiste na tarifa cobrada dos importadores pelos serviços de separação, movimentação interna e entrega do contêiner ao destinatário ou ao local de armazenagem designado. Trata-se de etapa operacional indispensável na cadeia logística portuária, regulamentada pela ANTAQ no exercício de sua competência para disciplinar a exploração de infraestrutura e a prestação de serviços de transporte aquaviário.
Senão vejamos. O TCU, ao fiscalizar a atuação da agência reguladora, decidiu que a cobrança do SSE configurava sobreposição tarifária e determinou sua proibição. A Associação Brasileira dos Terminais de Contêineres de Uso Público (Abratec) recorreu ao Judiciário, obtendo a suspensão da medida em primeira instância. A disputa percorreu os tribunais inferiores até atingir o STF, onde a questão ganhou contornos de princípio: até onde vai a competência fiscalizatória do TCU sobre decisões técnicas de agências reguladoras?
A controvérsia não é trivial. O modelo regulatório brasileiro atribui às agências especializadas a prerrogativa de arbitrar conflitos setoriais com base em conhecimento técnico e participação social. Quando o TCU substitui essa análise pela sua própria, opera-se uma inversão funcional que compromete a previsibilidade do ambiente regulado – e é precisamente esse o ponto central da decisão do STF.
O Julgamento da Segunda Turma: Limites da Fiscalização de Segunda Ordem
O ministro Dias Toffoli, relator do caso, firmou entendimento de que a fiscalização exercida pelo TCU sobre agências reguladoras deve ser de segunda ordem – isto é, limitada à verificação de legalidade, economicidade e conformidade processual, sem adentrar o mérito das escolhas regulatórias. No caso concreto, a ANTAQ regulamentou a cobrança do SSE após processo administrativo transparente, com amplo debate setorial e participação dos agentes econômicos interessados.
Ao vedar a possibilidade de cobrança do SSE, o TCU adentrou, segundo o relator, em escolha para problema regulatório que o legislador confiou à ANTAQ. A Segunda Turma acompanhou o entendimento e negou provimento ao agravo da União, mantendo a anulação do acórdão do tribunal de contas.
Impende destacar que a decisão reforça uma linha jurisprudencial que vem se consolidando no STF em matéria de deferência regulatória. O princípio subjacente é o de que decisões técnicas adotadas por agências especializadas, dentro de suas competências legais e mediante procedimento regular, gozam de presunção de legitimidade que somente pode ser afastada diante de vício de legalidade ou desvio de finalidade – e não por mera divergência de mérito por parte do órgão de controle externo.
Impacto nos Custos de Importação e na Operação Portuária
Para importadores, a manutenção do SSE significa a continuidade de um custo operacional que já integra a estrutura tarifária dos terminais. A incerteza gerada pela decisão do TCU – que durante anos deixou em aberto a possibilidade de retroação dos efeitos da proibição – representava risco concreto de passivos para os terminais e de disrupção nos contratos de prestação de serviço já firmados.
Com a palavra final do STF, os terminais portuários voltam a operar com previsibilidade na composição de suas receitas, enquanto os importadores podem planejar seus custos logísticos sem o risco de alterações abruptas na estrutura tarifária. A decisão também reverbera sobre outros serviços portuários regulados pela ANTAQ, na medida em que consolida a autonomia técnica da agência para definir a modelagem tarifária do setor.
Sob o prisma aduaneiro, o resultado favorece a estabilidade do custo de internação de mercadorias no país. Empresas que dependem de importação como insumo produtivo – segmentos industriais, farmacêuticos e de tecnologia, entre outros – podem recalibrar suas projeções de custo de importação com base em uma estrutura tarifária que, agora, conta com respaldo judicial definitivo.
Perspectivas e Recomendações
A decisão da Segunda Turma tende a servir de paradigma para disputas análogas envolvendo a fiscalização do TCU sobre outros setores regulados – telecomunicações, energia elétrica e transportes terrestres. A consolidação da tese de deferência regulatória pode, inclusive, influenciar a tramitação de propostas legislativas que buscam delimitar com maior precisão os limites do controle externo sobre agências.
Para os importadores e operadores logísticos, recomenda-se a revisão dos contratos de prestação de serviços portuários à luz dessa definição, assegurando que cláusulas de reajuste e de composição tarifária reflitam a estrutura validada pelo Supremo. A assessoria especializada em direito aduaneiro e regulatório é o caminho mais seguro para navegar as complexidades da operação portuária brasileira.
A controvérsia sobre o SSE perdurou por quase uma década e gerou insegurança para toda a cadeia logística de importação. A palavra final do STF – ao restabelecer a cobrança e reafirmar a autonomia da ANTAQ – devolve ao setor portuário a previsibilidade que lhe é indispensável, demarcando, de forma nítida, os limites da fiscalização do TCU sobre escolhas técnicas das agências reguladoras.
Leles Magalhães Advogados
Assessoria jurídica estratégica em Direito Tributário, Empresarial e Societário.
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