Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados
O Programa Receita de Consenso, instituído pela Portaria RFB nº 467/2024, oferece às empresas mecanismo prévio de solução de conflitos tributários e aduaneiros antes da lavratura do auto de infração. A adesão expõe a operação ao Fisco em ambiente formalmente cooperativo, mas sem garantias objetivas de confidencialidade quanto ao uso futuro das informações compartilhadas. A decisão estratégica exige análise jurídica caso a caso.
A iniciativa integra a agenda da Receita Federal de modernização do relacionamento com contribuintes, alinhada às melhores práticas internacionais de tax governance da OCDE. A pergunta prática, contudo, permanece: vale aderir, considerando a tensão entre cooperar e proteger-se? A resposta passa pela leitura cuidadosa da portaria, da experiência prática de programas similares e do perfil de risco da operação concreta.
O que é o Programa Receita de Consenso?
O Procedimento de Consensualidade Fiscal, denominado Programa Receita de Consenso, é o mecanismo administrativo previsto na Portaria RFB nº 467/2024 que permite ao contribuinte buscar entendimento prévio com a Receita Federal sobre a qualificação tributária ou aduaneira de fatos econômicos controvertidos. O programa é conduzido pelo Centro de Prevenção e Solução de Conflitos Tributários e Aduaneiros (Cecat), unidade descrita no artigo 1º da portaria como autônoma e independente da fiscalização ordinária.
A separação institucional entre a equipe consensual e a fiscalização ordinária é a tentativa estrutural da Receita Federal de blindar o procedimento contra a contaminação retroativa. O Cecat funciona como câmara técnica especializada, segregada do fluxo de auditoria fiscal, com mandato específico para construir entendimentos juridicamente sustentáveis sobre teses controvertidas. Em nossa experiência assessorando empresas em programas de conformidade fiscal, observamos que a credibilidade desses arranjos depende fundamentalmente do isolamento informacional efetivo.
O programa se insere em movimento mais amplo da administração tributária brasileira, que incorpora desde 2024 instrumentos de conformidade cooperativa similares aos adotados em jurisdições como Holanda (Horizontal Monitoring), Austrália (Top 1000 Tax Performance Programme) e Reino Unido (Tax Strategy). O modelo brasileiro, contudo, ainda carece da maturação institucional e do histórico de previsibilidade que sustentam programas estrangeiros congêneres.
Quais empresas podem aderir ao Receita de Consenso?
A portaria contempla duas modalidades de cabimento. Na modalidade reativa, a empresa já está sob fiscalização e diverge da interpretação fiscalizatória sobre a qualificação tributária ou aduaneira de determinado fato. Para acionar essa modalidade, é necessária a materialização mínima do conflito mediante termo de constatação fiscal ou ato equivalente em que a autoridade registre sua visão preliminar sobre o fato.
Munida do termo de constatação e de fundamentos razoáveis, geralmente amparados em jurisprudência consolidada ou doutrina especializada, a empresa pode discordar e requerer ingresso no programa. A regra da cindibilidade permite isolar exclusivamente as matérias controversas para análise consensual, deixando que as demais verificações fiscais sigam o trâmite normal.
A modalidade preventiva opera na ausência de procedimento fiscal em curso. A empresa busca definição antecipada da consequência tributária ou aduaneira de negócio jurídico concreto, sem aguardar eventual questionamento futuro pela autoridade. Essa modalidade aproxima-se das soluções de consulta tradicionais, mas com formato dialogado e técnico, em vez do parecer unilateral consolidado da Coordenação-Geral de Tributação (Cosit).
A tabela abaixo resume as características operacionais de cada modalidade:
| Característica | Modalidade Reativa | Modalidade Preventiva |
|---|---|---|
| Existência de fiscalização em curso | Sim, obrigatória | Não |
| Pré-requisito | Termo de constatação fiscal | Negócio jurídico identificado |
| Foco da análise | Fato passado ou em apuração | Operação planejada ou em curso |
| Aplicação da cindibilidade | Sim, isola matéria controversa | Não aplicável |
| Risco de exposição informacional | Alto, com fiscalização paralela | Médio, sem fiscalização aberta |
Como funciona a cindibilidade e o limite temporal?
A cindibilidade é o instrumento técnico que permite recortar do escopo da fiscalização apenas as matérias que serão objeto do procedimento consensual. As demais verificações seguem o trâmite ordinário, evitando a paralisação geral do trabalho de auditoria. A solução pragmática preserva a economia processual administrativa e impede o uso do consenso como manobra dilatória.
O limite temporal é decisivo. O acesso ao programa apenas é permitido antes da lavratura do auto de infração relacionado à matéria controversa. Lavrado o auto, a discussão migra obrigatoriamente para o contencioso administrativo regular, com as Delegacias de Julgamento (DRJ) e o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) como instâncias decisórias. A janela de oportunidade, portanto, é estreita e exige decisão estratégica rápida quando a fiscalização avança.
A perda dessa janela tem consequências relevantes. No contencioso ordinário, o contribuinte enfrenta presunção relativa de legitimidade do ato fiscal, ônus probatório invertido em diversas hipóteses, e prazos rígidos. No Receita de Consenso, ao contrário, o contribuinte ainda pode dialogar com a autoridade sobre a qualificação do fato antes que a divergência se cristalize em lançamento formal.
Quais os riscos jurídicos da adesão ao programa?
O risco central do programa é a reutilização posterior das informações compartilhadas no ambiente consensual em eventual procedimento fiscal repressivo. A Portaria RFB nº 467/2024 estabelece a autonomia funcional do Cecat, mas não disciplina expressamente o tratamento dos elementos probatórios e narrativos apresentados pela empresa durante o procedimento, caso o consenso não seja alcançado.
A ausência de garantias objetivas de confidencialidade aproxima a dinâmica do clássico dilema do prisioneiro da teoria dos jogos. A cooperação só é racional se ambas as partes acreditam que o outro não usará a informação compartilhada como instrumento de imputação posterior. Quando essa confiança falha, a estratégia individual ótima passa a ser a não cooperação, mesmo que a cooperação produzisse resultado coletivamente superior.
O exemplo emblemático envolve a importação indireta. Uma empresa brasileira do setor industrial que estrutura importação de equipamentos via trading company, com documentação compatível e fluxo financeiro lícito, dispõe de fundamentos legais sólidos para a operação. Ainda assim, parte desses elementos pode ser posteriormente reinterpretada em procedimento repressivo como configuradora de interposição fraudulenta de terceiros, tipificada no artigo 23, inciso V, do Decreto-lei nº 1.455/1976. O detalhamento prévio da estrutura no Receita de Consenso pode acelerar essa reinterpretação adversa, em vez de neutralizá-la.
Quando vale a pena aderir ao Receita de Consenso?
A decisão de adesão exige análise multivariada. A primeira variável é a solidez jurídica da tese da empresa. Operações com fundamento legal robusto, doutrina favorável e jurisprudência alinhada toleram melhor a exposição informacional, pois o risco de reinterpretação adversa é menor. Operações em zonas cinzentas, com fundamentos contestáveis, suportam pior a exposição.
A segunda variável é a iminência da autuação. Se a fiscalização já caminha para o lançamento, com termo de constatação lavrado, o consenso pode evitar a autuação formal e seus desdobramentos: penalidades, juros Selic, eventual representação criminal, e o desgaste reputacional do contencioso. Se a fiscalização está em fase inicial, com chances razoáveis de arquivamento sem lançamento, antecipar a discussão pode ser contraproducente.
A terceira variável é o valor envolvido. Em operações de grande monta, com risco fiscal acima de R$ 10 milhões, a relação custo-benefício do consenso tende a ser favorável, pois a redução do passivo via composição supera os custos da exposição. Em operações menores, o custo da estruturação consensual pode exceder o benefício, recomendando-se o contencioso ordinário.
A quarta variável é a continuidade da relação com a Receita. Empresas com histórico de programas de conformidade, como certificação de Operador Econômico Autorizado (OEA), pré-qualificação em outros regimes especiais ou participação em Confia, tendem a extrair mais valor do consenso, pois operam em ecossistema cooperativo já estabelecido.
Perguntas Frequentes sobre o Programa Receita de Consenso
O Receita de Consenso suspende a fiscalização em curso?
Não integralmente. A cindibilidade isola apenas as matérias controversas selecionadas para análise consensual; as demais verificações fiscais seguem o trâmite normal. A empresa não pode utilizar o pedido de ingresso no programa como instrumento generalizado de suspensão da auditoria. A regra preserva o interesse fiscal de não ser sobrestado em sua atividade ordinária.
A adesão ao programa implica confissão de dívida?
Não. O ingresso no Receita de Consenso é mecanismo de diálogo prévio à lavratura do auto de infração, não confissão de débito. A própria estrutura do programa, conduzida por equipe segregada da fiscalização, busca evitar essa contaminação. Ainda assim, recomenda-se cautela na redação dos memoriais apresentados, pois eventuais admissões podem ser exploradas em contencioso subsequente caso o consenso falhe.
O que ocorre se o consenso não for alcançado?
Não havendo consenso, a fiscalização retoma o curso normal e pode lavrar o auto de infração. A divergência migra para o contencioso administrativo regular, com julgamento pelas DRJ e, em recurso, pelo Carf. As informações apresentadas durante o procedimento não geram efeito vinculante de admissão, mas integram o histórico documental do caso. A empresa preserva integralmente seu direito de defesa nas instâncias subsequentes.
O Receita de Consenso vincula a Receita em casos similares futuros?
A decisão consensual produz efeitos no caso concreto, sem caráter normativo geral. Diferentemente da Solução de Consulta Cosit, que pode vincular casos análogos quando publicada e devidamente acolhida, o consenso é decisão particularizada. Contribuintes em situações similares precisam buscar individualmente o entendimento da autoridade ou aguardar consolidação por meio de ato normativo.
Há prazo máximo para conclusão do procedimento consensual?
A Portaria RFB nº 467/2024 estabelece prazos para as fases procedimentais, mas a duração total varia conforme a complexidade do tema. Operações com matéria fática consolidada e divergência puramente interpretativa tendem a ser concluídas com mais celeridade. Casos com necessidade de produção probatória ampla ou consulta a unidades técnicas especializadas demandam tempo maior, podendo ultrapassar 12 meses.
A decisão de aderir ao Programa Receita de Consenso configura escolha estratégica que combina análise jurídica da operação, leitura do momento processual e avaliação da maturidade institucional do contribuinte na sua relação com o Fisco. O programa é instrumento promissor de modernização administrativa, mas a ausência de garantias objetivas de confidencialidade impõe cautela na adesão. A regra prática consolidada em nossa experiência aponta para a importância da análise caso a caso, com participação ativa do departamento jurídico desde a fase de avaliação preliminar.