Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados
A Fazenda Pública não precisa justificar sua recusa quando o devedor oferece bem para penhora fora da ordem de preferência estabelecida na Lei de Execução Fiscal. Essa é a conclusão da 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) em recente julgamento que reafirma a tese vinculante no Tema 578 dos repetitivos. A decisão tem implicações significativas para executados em processos de cobrança administrativa e para a compreensão de como funcionam as garantias da Fazenda Pública em execução fiscal.
Contexto: O que aconteceu no caso ANTT
Senão vejamos o caso concreto. A Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) executava uma empresa de turismo pela cobrança de multa administrativa. Na fase de satisfação da dívida, a executada ofereceu um veículo para penhora. A ANTT, contudo, recusou o bem baseando-se na ordem legal de preferência prevista no artigo 11 da Lei de Execução Fiscal.
Este é um detalhe jurídico que merece atenção. A Lei 6.830/80 estabelece um rol taxativo de bens que devem ser penhorados em ordem preferencial: primeiro o dinheiro, depois os títulos da dívida pública, pedras preciosas, imóveis, navios e aeronaves. Veículos, ressalte-se, ocupam apenas a sexta posição nessa hierarquia. Pois bem, a empresa oferecia o veículo, e a ANTT se recusava a aceitá-lo, considerando que bens mais líquidos e preferíveis ainda não haviam sido penhorados.
O Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF-4) tinha entendimento diverso. Não negava que a ANTT pudesse recusar a penhora, mas entendia que essa recusa deveria ser suficientemente justificada. Com efeito, o tribunal considerava que a Fazenda deveria analisar a qualidade dos bens, seu valor de avaliação e o potencial de alienação judicial. Era uma posição que buscava equilibrar a efetividade da execução com critérios de razoabilidade.
A ANTT discordou dessa interpretação e levou a questão ao STJ por meio de recurso especial. A 2ª Turma, sob a relatoria do ministro Afrânio Vilela, acolheu o pleito por unanimidade. Com isso, o entendimento do TRF-4 foi reformado e a posição originária da ANTT foi confirmada.
Análise Técnica: A tese vinculante e sua aplicação
Calha observar que a decisão não é novidade total no ordenamento jurídico. Ela reitera a tese vinculante aprovada no Tema 578 pela 1ª Seção do STJ em julgamento anterior de repetitivo. Essa tese estabelece de forma clara: A Fazenda Pública pode recusar o bem oferecido à penhora quando não observada a ordem legal de preferência, competindo à parte executada o ônus de demonstrar a necessidade de seu afastamento, não havendo, em abstrato, preponderância do princípio da menor onerosidade do devedor sobre a efetividade da tutela executiva.
Esse enunciado contém várias premissas importantes para o entendimento da matéria. Primeira: reconhece o direito de recusa sem necessidade de fundamentação específica quando a ordem legal não é respeitada. Segunda: transfere ao devedor o ônus argumentativo de demonstrar por que a ordem legal deveria ser afastada. Terceira – e esta é particularmente relevante – rejeita a noção de que o princípio da menor onerosidade do devedor deva, abstratamente, preponderar sobre a efetividade da tutela executiva.
Essa última consideração tem profundidade. Em execução fiscal, não se trata apenas de satisfazer o crédito da Fazenda. Trata-se de garantir que o sistema coercitivo mantém sua força e sua efetividade. Se o devedor pudesse oferecer sempre o bem menos oneroso e a Fazenda fosse obrigada a aceitar, haveria esvaziamento prático da norma que estabelece a preferência. Com efeito, muitos devedores escolheriam oferecer bens de difícil liquidação ou baixo valor agregado.
O ministro Afrânio Vilela, em seu voto, enfatizou que a posição anterior do TRF-4 violava essa tese vinculante ao exigir justificação especial. Para a corte de origem, bastaria que a Fazenda houvesse respeitado a hierarquia legal. O ônus probatório, portanto, inverte-se: não cabe à Fazenda justificar por que não quer um bem fora da ordem, mas ao devedor justificar por que essa ordem deveria ser afastada.
O recurso especial foi identificado como REsp 2.162.239, e com seu provimento, o processo retorna ao TRF-4 para que aquele tribunal analise os demais elementos do caso concreto, mas agora sob a correta compreensão dessa tese.
Impacto Prático: O que muda para devedores e credores
Essa decisão tem efeitos práticos imediatos e consideráveis tanto para devedores quanto para a Fazenda Pública em execução fiscal. Para devedores, é fundamental compreender que a ordem de preferência não é mera sugestão. Se a executada oferece bem fora dessa ordem, deve estar preparada para argumentar tecnicamente por que a ordem legal deveria ser desconsiderada.
Quais seriam essas justificativas legítimas? A jurisprudência reconhece algumas hipóteses. Se o devedor demonstra que bens mais preferíveis não existem ou foram já penhorados, há fundamento legítimo. Se comprova que a execução de bens preferíveis geraria prejuízos desproporcionais ou impossibilidades materiais, pode haver oportunidade de discussão. Mas a simples alegação de que um veículo é menos oneroso não se sustenta mais.
Para a Fazenda Pública, a decisão consolida sua posição processual. Suas Procuradorias-Gerais têm agora precedente sólido e vinculante para recusar bens oferecidos fora da ordem legal sem se preocupar excessivamente com fundamentação. Claro, é sempre prudente registrar a motivação da recusa, mas a carga argumentativa não repousa sobre ela. Esta é uma vitória significativa na execução fiscal, ambiente em que a efetividade é crítica.
Há também um impacto institucional. A decisão reflete a compreensão de que o Estado-credor, quando executa, não pode ser colocado em posição de desvantagem por decisões do devedor executado. A ordem legal existe precisamente para evitar que devedores manipulem o processo oferecendo bens inconvenientes. Com efeito, essa hierarquia garante que a Fazenda terá acesso aos ativos mais facilmente conversíveis em dinheiro.
Para practitioners que atuam em execução fiscal – seja em defesa de devedores ou em assessoria à Fazenda – o precedente importa bastante. Defensores devem reconhecer que a estratégia de oferecer bens fora da ordem requer preparação jurídica robusta. Procuradores e advogados da Fazenda têm carta branca para recusar, o que simplifica a atuação em casos de execução administrativa em massa.
Perspectivas e considerações futuras
A decisão do STJ não encerra todas as discussões sobre execução fiscal, mas fixa um ponto importante. O tribunal reafirma a tese vinculante do Tema 578, o que significa que tribunais inferiores devem observá-la obrigatoriamente. Não há mais espaço para interpretações como a que o TRF-4 havia adotado.
Isso não significa que devedores estejam completamente desprotegidos. A lei continua reconhecendo hipóteses de execução menos onerosa em contextos específicos, mas essas devem ser fundamentadas e não contrastar com a hierarquia legal. Além disso, o devido processo legal e o contraditório seguem sendo direitos indisponíveis.
O que muda é justamente o ônus do argumento. O devedor que deseja afastar a ordem legal deve convencer o juiz, não o contrário. Essa inversão reflete uma escolha política da jurisprudência: priorizar a efetividade da execução sobre considerações abstratas de menor onerosidade.
Fechamento
A decisão da 2ª Turma do STJ no REsp 2.162.239 consolida entendimento importante sobre execução fiscal. A Fazenda Pública pode recusar bem penhorado que não respeita a ordem legal de preferência, e cabe ao devedor o ônus de justificar por que essa ordem deveria ser afastada. Essa regra, vinculante conforme o Tema 578, reforça a efetividade dos processos de cobrança administrativa e orienta práticas tanto de devedores quanto de credores públicos. Para quem atua nessa área, é precedente que não pode ser ignorado.
Leles Magalhães Advogados
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