Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados
A Reforma Tributária brasileira trouxe à baila uma discussão antes restrita aos círculos acadêmicos: a regressividade dos tributos indiretos e seu impacto devastador nas classes de menor renda. Com a Emenda Constitucional 132/2023, a Constituição passou a exigir que alterações na legislação tributária busquem mitigar os efeitos regressivos da tributação – criando, assim, um limite ao exercício discricionário do legislador. Não se trata de eliminação da regressividade, mas de uma obrigação constitucional de priorizar medidas compensatórias. Para quem trabalha com planejamento tributário, compreender esse princípio é fundamental.
O Problema da Regressividade no Brasil
A regressividade tributária consiste, simplificando o conceito, na distribuição desproporcional da carga tributária entre faixas de renda. No Brasil, esse fenômeno manifesta-se fundamentalmente por meio de tributos indiretos – ICMS, IPI, PIS e COFINS incidem proporcionalmente sobre bens e serviços, impactando com maior rigor o poder de compra das classes mais vulneráveis. Uma família que ganha dois salários mínimos destina parcela significativa de sua renda para alimentação, habitação e transporte, cada qual onerado por tributação indireta. Uma família de alta renda, por sua vez, investe maior parcela em ativos, muitos deles (como títulos públicos ou ações) isentos ou não sujeitos a tributos indiretos.
O reformador constituinte percebeu que o sistema tributário então em vigor perpetuava essa desigualdade. Pois bem, com a EC 132/2023, inseriu-se na Constituição Federal exigência expressa no artigo 145, parágrafo 4º, que diz: alterações na legislação tributária buscarão mitigar os efeitos regressivos da tributação. Não é disposição programática vaga – trata-se de comando constitucional dirigido ao legislador ordinário, com consequências jurídicas concretas.
As Leis Complementares 214/2025 e 227/2026 constituem o primeiro arcabouço regulatório desse novo período. Ambas visam estruturar a reforma sem desconsiderar o mandato constitucional. Destarte, qualquer análise de validade constitucional de normas tributárias posteriores deve levar em conta esse constraint.
O Princípio da Não Regressividade como Limite Constitucional
Cumpre registrar uma distinção importante: a Constituição não extinguiu a regressividade tributária. Seria utopia jurídica imaginar um sistema tributário completamente isento de efeitos regressivos. O que a Emenda fez foi estabelecer obrigação para o legislador tributário de priorizar medidas que mitiguem – isto é, reduzam, atenuem – esses efeitos. A palavra chave é mitigation, não elimination.
Isso funciona como baliza ao exercício discricionário do legislador. Em um processo de reforma tributária, há sempre conflitos entre objetivos: arrecadação, eficiência econômica, progressividade, simplicidade administrativa. A inserção do princípio da não regressividade como norma constitucional significa que, quando esses objetivos entrarem em tensão, o legislador não pode ignorar o impacto distributivo de suas escolhas. Senão vejamos: se uma reforma propuser alteração em regime tributário que beneficie determinado setor, mas que cause, secundariamente, transferência de carga para o consumidor final de menor renda, essa medida enfrentará questionamento constitucional.
A Lei Complementar 214/2025 regulamentou aspectos da reforma tributária incidindo sobre o IVA (Imposto sobre Valor Agregado) e o substituiu gradualmente ICMS e IPI. A LC 227/2026 complementou esse marco, introduzindo ajustes. Ambas contêm dispositivos que procuram compatibilizar a reforma com o mandato constitucional – por exemplo, isenções e alíquotas reduzidas para bens e serviços essenciais, mecanismos de devolução de imposto para população de baixa renda.
Para fins de controle de validade constitucional, a jurisprudência emergente em tribunais superiores deverá estabelecer critérios para identificar violações ao princípio da não regressividade. Questões delicadas: como medir regressividade? Qual é o baseline – o sistema anterior à reforma? Basta que uma medida tenha algum efeito regressivo, ou é necessário que seja predominantemente regressiva? Esses detalhes marcarão a história constitucional tributária dos próximos anos.
Impactos para Empresas e Planejamento Tributário
Para a prática tributária, o princípio da não regressividade muda a forma como se analisa risco legal em operações. Estruturas que anteriormente eram questionadas apenas sob as lentes de elisão fiscal ou planejamento agressivo agora enfrentam indagação adicional: essa medida é compatível com o mandato de não regressividade?
Considere uma empresa que fornece bens de consumo essencial. A reforma tributária, com sua migração para IVA, pode gerar oportunidades de redução de carga – se bem aproveitadas. Mas se a empresa tentar transferir integralmente esses ganhos ao seu fluxo de lucro, sem repassá-los ao consumidor final em forma de redução de preço, estará, indiretamente, participando de estrutura que viola o espírito do princípio da não regressividade. Não há proibição expressa nisso – mas o risco legal aumenta significativamente, pois o Fisco poderá questionar a medida sob ótica de constitucionalidade.
Impende destacar que o princípio também impacta análises de sugestões de políticas públicas. Se um cliente apresenta à empresa proposta de benefício fiscal para determinado setor (como redução de alíquota para bens específicos), o consultor tributário agora deve avaliar não apenas a economia fiscal bruta, mas também se essa medida é compatível com mandatos constitucionais. Politicamente, benefícios fiscais que aumentem regressividade enfrentarão pressão de legisladores e sociedade civil com consciência tributária crescente.
Perspectivas e Recomendações
Recomenda-se que equipes de planejamento tributário e compliance revisem suas matrizes de risco legal incorporando análise de compatibilidade com o princípio da não regressividade. Documentar, em memorandos de opinião jurídica, como determinada estrutura se alinha (ou não) com esse mandato constitucional fornecerá proteção defensiva significativa em eventual fiscalização. Além disso, monitorar jurisprudência incipiente sobre o tema em STF e STJ é essencial para antecipar tendências.
O princípio da não regressividade na reforma tributária representa ponto de inflexão no direito tributário constitucional brasileiro. Não elimina regressividade – a realidade econômica tornaria isso impossível –, mas estabelece baliza clara: o legislador não pode ignorar o impacto distributivo de suas escolhas. Para quem trabalha com tributação, seja em planejamento corporativo, seja em aconselhamento, o desafio imediato é compreender como esse princípio operacionaliza-se na prática, quais são seus limites e qual será sua aplicação pelos tribunais nos próximos anos. A jurisprudência está ainda por fazer-se – oportunidade para quem, hoje, estruturar suas análises com rigor e consciência desse novo constraint constitucional.
Leles Magalhães Advogados
Assessoria jurídica estratégica em Direito Tributário, Empresarial e Societário.
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