Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados
O Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, julgou improcedente a ADPF 400 e reconheceu a legitimidade da cobrança de imposto de importação sobre mercadorias nacionais exportadas definitivamente que retornam ao território brasileiro. A decisão, relatada pelo Ministro Nunes Marques, consolida entendimento com impacto direto sobre operações de comércio exterior e redefine, em caráter vinculante, o tratamento tributário aplicável à reimportação.
A controvérsia sobre a natureza jurídica do produto reimportado
A discussão sobre a incidência do imposto de importação na reimportação de mercadorias nacionais remonta a décadas no contencioso tributário brasileiro. O ponto central da ADPF 400, originalmente ajuizada em 2016 pelo então Procurador-Geral da República Rodrigo Janot, reside na interpretação do conceito de “produto estrangeiro” para fins de incidência do tributo previsto no art. 153, I, da Constituição Federal.
Nos termos do art. 1º, §1º, do Decreto-Lei nº 37/1966, consideram-se estrangeiras as mercadorias nacionais ou nacionalizadas exportadas, que retornem ao país. Havia, contudo, questionamento sobre se essa equiparação legal seria compatível com a Constituição, considerando que a mercadoria foi originalmente produzida ou nacionalizada no Brasil. Seria legítimo tributar como estrangeiro um bem de fabricação nacional?
Cumpre registrar que, em 1986, o próprio STF havia invalidado a cobrança de imposto de importação em hipóteses de saída temporária de mercadoria do território nacional (RE 104.306). Todavia, após aquela decisão, o legislador cuidou de disciplinar a matéria, excluindo da incidência os casos de reimportação sob regimes aduaneiros especiais de temporariedade. A ADPF 400, portanto, versava sobre situação diversa e mais complexa: a exportação definitiva, com posterior retorno da mercadoria ao país.
O critério da dimensão econômica do fato gerador
O Ministro Nunes Marques fundamentou seu voto na dimensão econômica do fato gerador. Segundo o entendimento firmado pela Corte, o fator preponderante para a incidência tributária não é a origem de fabricação da mercadoria, mas sua inserção econômica no mercado. A exportação definitiva, nessa perspectiva, opera a ruptura do vínculo entre o bem e a economia nacional, integrando-o à circulação econômica exterior.
A toda evidência, o retorno subsequente configura nova entrada no território nacional, submetida ao regime jurídico de importação. Conforme consignado pela Advocacia-Geral da União, a exportação permanente rompe o vínculo imediato entre a mercadoria e a economia nacional, inserindo-a na circulação econômica exterior. Dessa forma, ao regressar ao Brasil, o bem não ostenta mais a condição de produto nacional, mas de mercadoria estrangeira para todos os efeitos fiscais e aduaneiros.
A AGU destacou, ainda, a função extrafiscal do imposto de importação como instrumento de controle do comércio exterior e proteção das fronteiras econômicas, sanitárias e ambientais, nos termos do art. 237 da Constituição. Sem a incidência tributária na reimportação definitiva, mercadorias usadas que completassem seu ciclo de vida no exterior poderiam reingressar no país sem submissão plena à regulamentação importatória – cenário incompatível com a política aduaneira brasileira.
O Código Tributário Nacional, em seu art. 19, estabelece como fato gerador do imposto de importação a entrada de produtos estrangeiros no território nacional. A Corte pacificou que o conceito de “produto estrangeiro” abrange não apenas a origem fabril, mas a proveniência econômica e jurídica do bem na circulação internacional – critério de dimensão econômica que privilegia a substância sobre a forma.
Consequências práticas para operações de comércio exterior
A decisão afeta diretamente empresas que realizam operações de exportação definitiva com possibilidade de retorno de mercadorias ao Brasil. Setores como o industrial, o agrícola e o de bens de capital devem atentar para os desdobramentos do julgamento.
Senão vejamos: mercadorias brasileiras enviadas ao exterior sob regime de exportação definitiva – seja por devolução comercial, retorno por inadimplemento contratual ou qualquer outra circunstância – estarão sujeitas à incidência integral do imposto de importação quando regressarem ao território nacional. Isso inclui base de cálculo conforme valor aduaneiro, alíquota vigente à época da reimportação e eventuais encargos aduaneiros aplicáveis.
Impende destacar a distinção estabelecida pelo STF entre exportação definitiva e temporária. Operações amparadas por regimes aduaneiros especiais – como admissão temporária, drawback e exportação temporária – permanecem imunes à cobrança, conforme legislação específica. A segurança jurídica dessas operações foi expressamente preservada pela Corte, o que afasta qualquer temor de extensão do entendimento a esses regimes.
Para as empresas, a principal recomendação prática consiste em revisar a estruturação de suas operações internacionais, assegurando a utilização adequada dos regimes aduaneiros especiais sempre que a operação contemplar a possibilidade de retorno da mercadoria. A correta classificação do regime de exportação – se definitiva ou temporária – passa a ter relevância tributária ainda maior após o julgamento da ADPF 400.
Desdobramentos futuros e orientações
A tese fixada na ADPF 400 possui eficácia vinculante e deverá ser observada por todos os órgãos da administração tributária e pela Justiça Federal. Espera-se que a Receita Federal publique ato normativo consolidando as orientações decorrentes do julgamento. Empresas com operações internacionais em curso devem avaliar, com assessoria jurídica especializada em direito aduaneiro, a eventual necessidade de reestruturação dos fluxos logísticos, de modo a mitigar a exposição tributária decorrente da reimportação definitiva.
Ao privilegiar a dimensão econômica sobre a origem fabril da mercadoria, o STF encerrou controvérsia que se arrastava há décadas no contencioso aduaneiro – e as empresas brasileiras com atuação no comércio exterior devem, desde já, incorporar o novo entendimento à sua governança tributária e logística internacional.
Leles Magalhães Advogados
Assessoria jurídica estratégica em Direito Tributário, Empresarial e Societário.
Para mais informações, entre em contato conosco.