Cesta Básica Nacional: o que tem alíquota zero de IBS e CBS
Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados
A Cesta Básica Nacional de Alimentos terá alíquota zero de IBS e CBS por determinação da Emenda Constitucional 132/2023. A Lei Complementar 214/2025 definiu quais produtos integram essa cesta, e a delimitação abriu controvérsia jurídica: alguns alimentos hoje desonerados no PIS/Cofins ficaram fora do rol de alíquota zero.
A promessa social da reforma tributária tem endereço certo na mesa do brasileiro. Ao desonerar por completo os alimentos essenciais, o novo modelo de tributação do consumo pretende preservar o poder de compra das famílias. O desenho concreto dessa desoneração, porém, revela escolhas que já rendem debate constitucional.
O que é a Cesta Básica Nacional de Alimentos?
É o conjunto de alimentos essenciais que a reforma tributária submeteu à alíquota zero de IBS e CBS, como forma de concretizar o direito social à alimentação. A previsão está no artigo 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, inserido pela Emenda Constitucional 132/2023, que determina a redução a zero das alíquotas sobre esses produtos.
A escolha do constituinte derivado tem densidade que ultrapassa a técnica arrecadatória. Ao inscrever a cesta básica no texto constitucional, a reforma tratou a desoneração de alimentos essenciais como instrumento de dignidade da pessoa humana e de efetivação do direito à alimentação, previsto no artigo 6º da Constituição. Não se trata, nessa leitura, de mero incentivo fiscal reversível, mas de comando ligado a direitos fundamentais.
Essa distinção importa na prática. Um benefício fiscal comum pode ser revisto pelo legislador com relativa liberdade. Um dispositivo que concretiza direito fundamental submete-se à cláusula de vedação ao retrocesso social, que limita o recuo do grau de proteção já alcançado. É desse ponto que nasce a discussão sobre os limites da Lei Complementar 214/2025.
Como fica a alíquota zero de IBS e CBS sobre alimentos?
A alíquota zero foi materializada na Lei Complementar 214/2025, que relacionou os produtos da Cesta Básica Nacional de Alimentos no artigo 125 e respectivo Anexo I. Ao lado dela, o artigo 135 e o Anexo VII tratam de alimentos submetidos a redução de alíquota. A técnica separa dois grupos: o núcleo de alimentos com tributação zerada e uma faixa mais ampla com carga reduzida.
O contraste com o regime atual é inevitável. No sistema do PIS/Cofins, a Lei 10.925/2004 já assegura alíquota zero a diversos alimentos essenciais desde 2004, com ampliações relevantes a partir de 2013. Entre os itens contemplados por essa desoneração histórica estão óleos vegetais de largo consumo, como os de soja, milho e canola. A migração para o IBS e a CBS, portanto, não parte do zero: encontra um patamar de proteção já consolidado.
A relevância da alíquota zero cresce quando se lembra que a alíquota-padrão do novo IVA dual figura entre as mais altas do mundo. Cada produto deslocado do rol de tributação zerada para a alíquota cheia sofre um salto de carga que se transfere ao preço final. Por isso a composição do Anexo I não é detalhe técnico, e sim decisão de política tributária com efeito direto no varejo.
| Produto | PIS/Cofins (Lei 10.925/2004) | Cesta Básica Nacional – IBS/CBS (LC 214/2025) |
|---|---|---|
| Óleos de soja, milho e canola | Alíquota zero | Fora do rol de alíquota zero do Anexo I |
| Óleo de babaçu | Alíquota zero | Alíquota zero (Anexo I) |
| Natureza jurídica da desoneração | Desoneração legal | Concretização constitucional (art. 8º do ADCT) |
Qual a controvérsia sobre os produtos deixados de fora?
A controvérsia está na exclusão de óleos vegetais que hoje gozam de alíquota zero. A crítica doutrinária sustenta que a Lei Complementar 214/2025, ao deixar de fora do Anexo I os óleos de soja, milho e canola, classificados na subposição 1507.90 e nas posições 15.08 a 15.15 da NCM, promoveu retrocesso social e feriu a neutralidade tributária.
O raciocínio tem lógica. Se a Constituição elevou a desoneração de alimentos essenciais à condição de concretização de direito fundamental, retirar da alíquota zero produtos que já a possuíam significaria reduzir o grau de proteção antes assegurado. Some-se a isso o argumento da neutralidade: onerar um óleo vegetal e desonerar outro, sem justificativa de essencialidade que os diferencie, distorce a concorrência e a formação de preços na mesma prateleira. A defesa dessa tese invoca precedentes do Supremo Tribunal Federal segundo os quais, em matéria de alimentos da cesta básica, não se cuida de benefício fiscal, mas de efetivação de direito social.
Cabe registrar o outro lado, próprio de todo debate constitucional honesto. O legislador complementar dispõe de margem para definir o rol da cesta básica, e a mera diferença de tratamento entre produtos não configura, por si, inconstitucionalidade. A discussão dependerá de demonstrar que a exclusão específica de itens antes desonerados rompe a proteção constitucional, e não apenas rearranja a política de alíquotas. Em nossa experiência acompanhando a transição para o IBS e a CBS, temas assim tendem a desaguar em contencioso constitucional antes mesmo da vigência plena das novas alíquotas.
O que muda para a indústria de alimentos e o varejo?
Muda a matriz de custos e a política de preços de toda a cadeia. Indústrias de óleos vegetais, distribuidores e redes varejistas precisam mapear produto a produto quais itens permanecem na alíquota zero, quais migram para a alíquota reduzida do Anexo VII e quais passam à carga cheia. Um óleo deslocado para a alíquota-padrão encarece na ponta e pressiona a competitividade frente a substitutos que mantiveram a desoneração.
O planejamento da transição, que se estende de 2026 a 2033, ganha camada adicional. Empresas do setor alimentício terão de acompanhar a regulamentação infralegal, revisar contratos de fornecimento com cláusulas de repasse tributário e avaliar a viabilidade de discutir judicialmente a classificação de produtos que perderam a alíquota zero. Decisões de precificação tomadas hoje, sem essa leitura, podem se revelar equivocadas quando as alíquotas de referência entrarem em regime pleno.
Quais os próximos passos diante da Cesta Básica Nacional?
O rol do Anexo I e as exclusões que dele decorrem serão testados no debate jurídico e, muito provavelmente, no Supremo. Recomenda-se às empresas do agronegócio e da indústria de alimentos mapear o enquadramento de cada produto, simular o impacto da carga nas linhas afetadas e documentar tecnicamente eventuais distorções de neutralidade. A tese de retrocesso social é promissora para itens antes desonerados, mas depende de análise concreta de cada classificação fiscal.
Perguntas frequentes sobre a Cesta Básica Nacional de Alimentos
Todos os alimentos terão alíquota zero de IBS e CBS?
Não. Apenas os produtos relacionados na Cesta Básica Nacional de Alimentos, listados no artigo 125 e Anexo I da Lei Complementar 214/2025, têm alíquota zero. Outros alimentos figuram no Anexo VII, com alíquota reduzida, e os demais seguem a alíquota padrão do IBS e da CBS. A classificação de cada item define a carga aplicável.
Por que a exclusão de alguns óleos vegetais é questionada?
Porque óleos de soja, milho e canola já têm alíquota zero no PIS/Cofins pela Lei 10.925/2004. Deixá-los fora do rol de alíquota zero do IBS e da CBS é apontado como retrocesso social, já que a Constituição tratou a desoneração de alimentos essenciais como concretização de direito fundamental, e como ofensa à neutralidade entre produtos semelhantes.
A Cesta Básica Nacional é um benefício fiscal?
Há controvérsia. Parte da doutrina, amparada em precedentes do Supremo Tribunal Federal, sustenta que a desoneração de alimentos essenciais não é benefício fiscal reversível, e sim efetivação do direito social à alimentação. Essa qualificação é decisiva, porque atrai a cláusula de vedação ao retrocesso e limita a liberdade do legislador para reduzir a proteção existente.
Quando a alíquota zero passa a valer?
A desoneração integra o novo modelo de tributação do consumo, cuja implementação ocorre de forma escalonada entre 2026 e 2033. Durante a transição, IBS e CBS convivem com os tributos atuais até a substituição completa. Empresas do setor de alimentos devem acompanhar a regulamentação e o calendário de alíquotas de referência.
Como a empresa deve se preparar?
Mapeando o enquadramento de cada produto entre alíquota zero, alíquota reduzida e alíquota padrão, simulando o impacto no preço final e revisando contratos com cláusulas de repasse. Onde houver perda de desoneração antes assegurada, cabe avaliar a discussão jurídica sobre a classificação, sempre a partir da NCM específica do produto.
A Cesta Básica Nacional traduz a face social da reforma tributária, mas a régua que separa o alimento desonerado do tributado carrega escolhas discutíveis. Enquanto o Anexo I não for testado no debate constitucional, mapear a classificação de cada produto e medir o impacto da carga é o que separa a empresa preparada daquela que apenas assistirá à transição.