Conflito Federativo: STJ cria foro para litígios do IBS
Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados
O Superior Tribunal de Justiça alterou o próprio Regimento Interno para criar uma classe processual inédita, o Conflito Federativo, destinada a resolver as controvérsias entre os entes federativos e o Comitê Gestor do IBS. É a primeira peça do contencioso da reforma tributária a ganhar foro definido, antes mesmo de o novo imposto entrar em pleno funcionamento.
A medida arruma a casa do lado estatal da reforma. Com ICMS e ISS caminhando para a extinção e o IBS sob gestão compartilhada de estados, municípios e Distrito Federal, era previsível que disputas sobre arrecadação e repartição surgissem entre os próprios entes. O STJ antecipou-se e desenhou o rito. Para quem dirige a área fiscal de uma empresa, o recado é duplo: a engrenagem do litígio público começou a girar, mas a porta do contribuinte ainda não tem dona.
O que é a classe Conflito Federativo criada pelo STJ?
O Conflito Federativo é uma nova classe processual incorporada ao Regimento Interno do STJ para abrigar as controvérsias entre entes federativos e o Comitê Gestor do IBS. A alteração adequa a estrutura do tribunal à arquitetura desenhada pela Emenda Constitucional 132/2023 e pela Lei Complementar 214/2025, que reorganizaram a tributação sobre o consumo no país.
Convém recompor o pano de fundo. O Imposto sobre Bens e Serviços nasce da fusão de duas competências por muito tempo apartadas: o ICMS, estadual, e o ISS, municipal. Em lugar de um titular único, o IBS terá atribuição partilhada entre estados, municípios e o Distrito Federal, todos reunidos sob o Comitê Gestor, órgão encarregado da arrecadação e da gestão do tributo. No campo federal, a Contribuição sobre Bens e Serviços absorve a Cofins e as contribuições ao PIS e ao Pasep. A substituição está em fase de testes e adaptação ao longo de 2026, e o cronograma de transição se estende até 2033.
É dessa partilha que brota o risco de atrito. Quando vários entes dividem a receita de um mesmo imposto, divergências sobre repasse, classificação e destinação tornam-se questão de tempo. Ao criar uma classe própria, o Superior Tribunal de Justiça reconheceu que esses litígios precisam de tratamento processual específico, e não da vala comum dos conflitos de competência tradicionais.
Como o STJ vai julgar os conflitos do IBS?
Os conflitos entre os entes federativos e o Comitê Gestor ficarão a cargo da 1ª Seção do STJ, colegiado que reúne a competência para causas tributárias e de Direito Público. A tramitação seguirá o procedimento comum, mas com válvulas de filtragem pensadas para evitar que toda disputa vire um incidente federativo de grande porte.
A reforma regimental autoriza o relator a decidir monocraticamente em duas hipóteses. A primeira, para adequar o conflito à jurisprudência vinculante ou já consolidada, poupando o colegiado de rediscutir o que está pacificado. A segunda, para declinar da competência quando a causa não revelar um verdadeiro conflito federativo – isto é, quando, apesar de envolver entes federativos, ficar clara a ausência de potencial de colocar o pacto federativo em risco. Some-se a isso a previsão de intervenção obrigatória do Ministério Público nesses processos, reforço de zelo institucional coerente com a estatura constitucional da matéria.
Na prática que acompanhamos junto a clientes com operação nacional, essa triagem é decisiva. Sem ela, qualquer disputa de repasse entre um município e o Comitê Gestor poderia ascender ao tribunal superior fantasiada de conflito federativo. O desenho adotado pelo STJ tenta separar o joio do trigo logo na porta de entrada, preservando a 1ª Seção para o que de fato ameaça o equilíbrio entre os entes.
O que ainda falta definir para o contribuinte?
Falta o essencial para quem paga a conta: o foro das ações ajuizadas pelos próprios contribuintes. A competência do STJ para os conflitos entre os entes foi, segundo o tribunal, a única questão de fato resolvida pela reforma e por sua regulamentação. O contencioso da empresa contra o Fisco, esse, segue sem endereço certo.
O nó é estrutural. Como IBS e CBS partilham fato gerador e base, distinguindo-se sobretudo por alíquota e destinação, uma mesma operação pode ser questionada ora na Justiça Federal, ora na estadual, com risco real de decisões divergentes sobre a idêntica controvérsia. Para um grupo que recolhe os dois tributos sobre a mesma nota, a perspectiva de pronunciamentos contraditórios é fonte de insegurança e de custo.
Duas saídas estão em debate. No âmbito do Conselho Nacional de Justiça, cogita-se uma jurisdição mista para as questões de CBS e IBS, com competência nacional e funcionamento exclusivamente digital – proposta que advogados tributaristas criticam pela possível perda de unidade interpretativa e pela inteira virtualização do serviço. Em paralelo, um grupo de trabalho instaurado por ministros do STJ sugeriu a política de litigante único, pela qual as ações sobre a cobrança de um tributo seriam concentradas em um único ente federativo, a partir de critérios pré-definidos. Também essa fórmula recebeu reparos, por adotar critérios tidos por questionáveis e abrir brecha a decisões discrepantes.
| Frente do contencioso | Situação atual | Quem decide |
|---|---|---|
| Conflito entre entes e Comitê Gestor do IBS | Definida | 1ª Seção do STJ, classe Conflito Federativo |
| Ações do contribuinte sobre IBS e CBS | Em aberto | Sem definição – Justiça Federal ou estadual |
| Proposta de jurisdição mista (CNJ) | Em debate | Competência nacional, 100% digital |
| Política de litigante único (grupo do STJ) | Em debate | Concentração em um ente federativo |
O que muda para as empresas durante a transição?
No imediato, pouco muda na rotina de apuração; no horizonte do planejamento, muda bastante. A criação do Conflito Federativo sinaliza que o aparato de julgamento da reforma está sendo montado peça a peça, e que a definição do foro do contribuinte é a próxima fronteira a observar. Quem estrutura teses e contingências para 2026 e os anos seguintes precisa acompanhar de perto qual modelo prevalecerá, porque dele dependerá a estratégia processual de eventuais discussões sobre IBS e CBS.
A recomendação que temos feito aos clientes é de vigilância ativa, não de espera passiva. Mapear desde já as operações mais sensíveis à dupla incidência, documentar o tratamento dado a cada tributo e simular cenários conforme a competência se desenhe na Justiça Federal, na estadual ou em uma jurisdição mista. Decisão tomada com antecedência custa menos que litígio conduzido no escuro.
Perguntas Frequentes sobre o Conflito Federativo e o IBS
O que é o Comitê Gestor do IBS?
É o órgão responsável pela arrecadação e pela gestão do Imposto sobre Bens e Serviços, tributo de competência compartilhada entre estados, municípios e o Distrito Federal. Como o IBS substitui gradualmente o ICMS e o ISS, o Comitê Gestor centraliza funções que cada ente exercia em separado, o que explica por que ele passa a figurar como parte nos conflitos federativos levados ao STJ.
Quem julga os conflitos entre os entes e o Comitê Gestor?
A 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça, colegiado com competência para causas tributárias e de Direito Público. Esses processos tramitam na nova classe Conflito Federativo, criada por alteração do Regimento Interno do tribunal, e seguem o procedimento comum, com intervenção obrigatória do Ministério Público.
A reforma já definiu onde o contribuinte deve litigar?
Não. A competência resolvida foi a dos conflitos entre os entes federativos e o Comitê Gestor. O foro das ações ajuizadas pelos contribuintes sobre IBS e CBS ainda está em aberto, podendo recair na Justiça Federal ou na estadual conforme o tributo discutido, com risco de decisões divergentes sobre a mesma operação.
O que é a proposta de jurisdição mista?
É uma alternativa em debate no Conselho Nacional de Justiça para concentrar as questões de CBS e IBS em uma estrutura de competência nacional e funcionamento exclusivamente digital. A ideia busca uniformizar a interpretação, mas recebe críticas de tributaristas quanto à perda de unidade e à integral virtualização do serviço.
Até quando vai a transição da reforma tributária?
O cronograma de transição se estende até 2033, com fase de testes e adaptação ao longo de 2026. Durante esse período, os tributos atuais convivem com os novos enquanto ICMS e ISS são substituídos pelo IBS e a Cofins, o PIS e o Pasep dão lugar à CBS, sob responsabilidade da União.
Por que a definição do foro importa para as empresas?
Porque IBS e CBS incidem sobre a mesma operação, diferenciando-se por alíquota e destinação. Sem foro único, uma empresa pode enfrentar discussões paralelas na Justiça Federal e na estadual, com decisões contraditórias. A escolha do modelo de competência afeta a estratégia processual e o grau de segurança jurídica de quem recolhe os dois tributos.
A criação do Conflito Federativo é, ao mesmo tempo, um avanço e um aviso. Avanço porque o STJ organizou o terreno do litígio entre os entes antes que ele virasse caos. Aviso porque o contribuinte, peça central da reforma, ainda aguarda saber a quem dirigir suas demandas. Enquanto o foro do IBS e da CBS não se fecha, a melhor defesa da empresa é preparar-se para todos os cenários – e não ser surpreendida pelo que já se anunciava.