Consensualidade tributária: arbitragem e transação no CTN
Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados
O Senado aprovou por 69 votos a zero o substitutivo ao PLP 124/2022, que insere no Código Tributário Nacional a prevenção de litígios, a consensualidade e a arbitragem especial tributária e aduaneira. O texto seguiu à sanção presidencial e vincula a administração tributária aos precedentes obrigatórios do STF e do STJ.
A votação unânime não é detalhe de bastidor. Sinaliza que a leitura sobre o tamanho do contencioso tributário brasileiro deixou de ser controversa: virou consenso técnico e político.
Os números explicam o porquê. Segundo o Observatório do Contencioso Tributário do Insper, a soma dos conflitos administrativos e judiciais nos três níveis federativos alcançou R$ 5,69 trilhões no último relatório consolidado da série, o equivalente a 74,8% do Produto Interno Bruto daquele exercício.
Qual o tamanho real do contencioso tributário brasileiro?
É um passivo litigioso sem paralelo entre economias comparáveis. Além dos R$ 5,69 trilhões apurados pelo Insper, a dívida ativa da União administrada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional supera, sozinha, R$ 2,8 trilhões. A litigiosidade compromete arrecadação, previsibilidade e competitividade.
No plano processual, o Justiça em Números 2026 do Conselho Nacional de Justiça registra que as execuções fiscais representam cerca de 22% dos casos pendentes no Judiciário e 45% de todas as execuções pendentes, com tempo médio de oito anos e dois meses até a baixa e taxa de congestionamento de 72,4% em 2025.
O gargalo tampouco se distribui de forma homogênea. Das 16,4 milhões de execuções fiscais pendentes ao final de 2025, 13,1 milhões – 80,1% do total – tramitavam na Justiça Estadual, contra 3,2 milhões na Justiça Federal. Dois terços do acervo estadual concentravam-se em apenas dois tribunais: sete milhões de processos no TJSP e 1,7 milhão no TJRJ.
O contraste internacional impressiona. O Diagnóstico do Contencioso Judicial Tributário Brasileiro, elaborado pelo Insper para o CNJ em 2022 a partir de 5 milhões de processos e 750 milhões de publicações, apurou que empresas transnacionais estabelecidas no país discutem em litígios tributários o equivalente a 57% do faturamento anual obtido no Brasil, contra 3,33% nos demais países em que operam. E 98,7%, em média, dos processos tributários dessas companhias tramitam no território nacional.
Por que a reforma tributária tende a agravar a litigância?
Porque o modelo do IBS e da CBS multiplica sujeitos ativos sobre o mesmo fato gerador. Um único evento econômico poderá ensejar três lançamentos distintos e, havendo inadimplência, três execuções fiscais paralelas. É um problema de arquitetura federativa, não de má-fé de ninguém.
O relatório do grupo de trabalho instituído pela Portaria STJ/GP nº 458/2024 projeta que os novos tributos podem, ao menos, triplicar o contencioso sobre o consumo. A estimativa aponta 680.868 execuções fiscais anuais de IBS e CBS nas instâncias ordinárias, com incremento de 107% na Justiça Federal, e adverte para o risco de colapso da infraestrutura judiciária.
Some-se a convivência de regimes. Levantamento do DataJud divulgado em abril de 2026 estimou em cerca de 2,02 milhões o estoque de processos de ICMS, ISS, PIS, Cofins e IPI ao final de 2025, com esgotamento improvável antes de 2033. O sistema antigo não desaparece quando o novo começa.
| Indicador | Dado | Fonte |
|---|---|---|
| Contencioso administrativo e judicial (três esferas) | R$ 5,69 trilhões – 74,8% do PIB | Observatório do Contencioso Tributário do Insper |
| Execuções fiscais pendentes ao final de 2025 | 16,4 milhões – 80,1% na Justiça Estadual | Justiça em Números 2026 (CNJ) |
| Tempo médio até a baixa da execução fiscal | 8 anos e 2 meses; congestionamento de 72,4% | Justiça em Números 2026 (CNJ) |
| Projeção de execuções fiscais anuais de IBS e CBS | 680.868 nas instâncias ordinárias | Grupo de trabalho da Portaria STJ/GP nº 458/2024 |
| Recuperação da dívida ativa da União em 2025 | R$ 66,1 bilhões – patamar recorde | PGFN |
O que o Judiciário já fez para conter o acervo?
A política judiciária mais consequente incidiu sobre as execuções de baixa recuperabilidade. O Supremo Tribunal Federal, no Tema 1.184 da repercussão geral (RE 1.355.208), assentou ser legítima a extinção de execuções fiscais de baixo valor, medida que resultou em milhões de processos concluídos e em redução de 39,9% do acervo em três anos. Ocorre que essa depuração enfrentou passivo histórico, e a entrada de novos casos segue crescendo: o Judiciário encerrou 2025 com 75,5 milhões de processos pendentes e recebeu 40,9 milhões de casos novos, o maior volume da série iniciada em 2009.
O que muda com a arbitragem tributária no CTN?
O substitutivo aprovado altera o Código Tributário Nacional para disciplinar a prevenção de litígios, a consensualidade e o processo administrativo em matéria tributária e aduaneira. A arbitragem especial tributária e aduaneira passa a integrar o ordenamento ao lado da mediação e da transação, e a administração tributária fica vinculada aos precedentes obrigatórios do STF e do STJ.
Essa última cláusula talvez seja a mais subestimada do texto. Boa parte do contencioso que atravessa nosso escritório não vem de divergência interpretativa genuína, mas de autuação lavrada contra tese já pacificada em precedente qualificado, que o contribuinte precisa discutir do zero na esfera administrativa. Vincular o Fisco ao precedente elimina o litígio na origem, não apenas o resolve mais rápido.
A arbitragem, por sua vez, ainda depende de complemento. Tramita na Câmara o Projeto de Lei nº 2.486/2022, aprovado pelo Senado em junho de 2024, que detalha o procedimento arbitral. E a efetividade do instituto dependerá da regulamentação posterior, sobretudo da definição das matérias arbitráveis, dos critérios de credenciamento das câmaras e do grau de bilateralidade na instauração do procedimento – se apenas o contribuinte pode provocá-la, ou também a Fazenda.
Convém não confundir os problemas. A arbitragem é vocacionada às controvérsias de maior complexidade técnica e expressão econômica. O contencioso municipal de massa exige resposta diversa, centrada no protesto extrajudicial, na transação por adesão e na conciliação. São doenças distintas com tratamentos distintos.
Quais os próximos passos para as empresas?
A instrução dos passivos deve ser preparada agora, antes da sanção e da regulamentação. Empresas com teses de alta complexidade e valor relevante precisam mapear quais discussões são candidatas naturais à via arbitral, organizando prova técnica e laudos com antecedência – arbitragem premia quem chega instruído.
Vale ainda recalibrar a política interna de litígio. Com R$ 66,1 bilhões recuperados pela PGFN em 2025 pelos instrumentos consensuais, a transação deixou de ser alternativa marginal e virou eixo de arrecadação. A pergunta do comitê fiscal não é mais se litiga ou negocia, e sim quais teses comportam disputa e quais comportam acordo.
Perguntas frequentes sobre consensualidade e arbitragem tributária
O que o PLP 124/2022 altera no Código Tributário Nacional?
O substitutivo aprovado pelo Senado disciplina no CTN a prevenção de litígios, a consensualidade e o processo administrativo em matéria tributária e aduaneira. Incorpora ao ordenamento a arbitragem especial tributária e aduaneira, ao lado da mediação e da transação, e vincula a administração tributária aos precedentes obrigatórios do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça. O texto foi encaminhado à sanção presidencial.
A arbitragem tributária já pode ser utilizada pelas empresas?
Ainda não de forma plena. A efetividade do instituto dependerá da regulamentação subsequente, notadamente da definição das matérias arbitráveis, dos critérios de credenciamento das câmaras arbitrais e do grau de bilateralidade na instauração do procedimento. Tramita na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei nº 2.486/2022, aprovado pelo Senado em junho de 2024, que detalha o procedimento.
Quais litígios tendem a ser adequados à via arbitral?
A arbitragem é vocacionada às controvérsias de maior complexidade técnica e expressão econômica, em que a produção de prova especializada e a celeridade agregam valor mensurável. O contencioso de massa, sobretudo o municipal, exige resposta distinta, centrada no protesto extrajudicial, na transação por adesão e na conciliação. São problemas diferentes, com soluções diferentes.
Por que a reforma tributária pode aumentar o número de execuções fiscais?
Porque o mesmo fato gerador poderá ensejar três lançamentos e, na inadimplência, três execuções fiscais distintas. O relatório do grupo de trabalho instituído pela Portaria STJ/GP nº 458/2024 projeta que os novos tributos podem triplicar o contencioso sobre o consumo, estimando 680.868 execuções fiscais anuais de IBS e CBS nas instâncias ordinárias, com incremento de 107% na Justiça Federal.
O que significa vincular a administração tributária aos precedentes?
Significa que o Fisco fica obrigado a observar as teses fixadas em precedentes qualificados do STF e do STJ, o que reduz autuações contrárias a entendimento já consolidado. O efeito prático é a prevenção do litígio na origem, poupando o contribuinte de discutir administrativamente matéria cuja solução judicial já está definida em caráter vinculante.
Por quanto tempo conviveremos com dois regimes de contencioso?
Por mais de uma década. Levantamento a partir dos dados do DataJud divulgado em abril de 2026 estimou em cerca de 2,02 milhões o estoque de processos relativos a ICMS, ISS, PIS, Cofins e IPI ao final de 2025, sendo improvável o esgotamento antes de 2033. O contencioso do sistema antigo continuará ativo enquanto o do IBS e da CBS se forma.
Uma litigiosidade equivalente a três quartos do PIB não é problema de gestão de processos: é traço do sistema. A consensualidade, tal como desenhada no substitutivo, deixa de ser complemento e vira condição de viabilidade do modelo que entra em vigor.