Contencioso do IBS e da CBS: litigante único e o papel do STJ

Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados

O contencioso do IBS e da CBS pode nascer com um defeito de origem: a multiplicação de litígios sobre os mesmos fatos e o mesmo direito, espalhados por milhares de foros. A solução não está em criar um tribunal novo, mas em três pilares já previstos em lei – harmonização administrativa, litigante único e uniformização pelo STJ.

O alerta ganhou peso porque partiu de quem julga: o tema foi tratado por ministros do Superior Tribunal de Justiça em análise recente. Para empresas que operam em todo o país, a forma como o IVA dual será discutido em juízo afeta diretamente previsibilidade, custo de conformidade e estratégia de defesa.

Por que o contencioso do IVA dual preocupa antes mesmo de vigorar?

Porque a competência partilhada do IBS abre a porta para que um único fato gere litígios em múltiplos foros. A Emenda Constitucional 132/2023 substituiu IPI, ICMS, ISS, PIS e Cofins por dois tributos de idêntica hipótese de incidência: a CBS, federal, e o IBS, de estados, Distrito Federal e municípios. A pluralidade de entes é a raiz do problema.

Convém entender o desenho. A Emenda Constitucional 132/2023 instituiu o modelo de IVA dual, e a Lei Complementar 214/2025 adotou a tributação no destino. Pelo artigo 11 dessa lei, o contribuinte deverá o IBS ao estado e ao município do local da entrega da mercadoria ou da prestação do serviço. A consequência é vertiginosa: potencialmente, cada empresário passa a ser contribuinte do IBS em todos os estados e municípios em que opera, enquanto a CBS é devida à União sobre as mesmas operações.

Duas preocupações distintas surgem dessa arquitetura. A primeira é de volume: evitar que sobre os mesmos fatos e bases jurídicas se criem múltiplos litígios, ou ações com os três níveis federativos atuando em litisconsórcio. A segunda é de uniformidade: assegurar que a mesma interpretação de fato e de direito valha para os dois tributos e para todos os contribuintes, em pé de igualdade. São complementares, mas não se confundem.

O que acontece se a legitimação seguir a regra geral do CPC?

Acontece a pulverização. Observada apenas a regra geral de legitimação para estar em juízo, do artigo 17 do Código de Processo Civil, as discussões sairão do domicílio do devedor e se espraiarão pelo território nacional, envolvendo múltiplas pessoas jurídicas de direito público. Cada município poderia cobrar seu quinhão do IBS em foro próprio.

Imagine uma empresa com presença nacional que pretenda discutir judicialmente seu enquadramento em determinado tratamento favorável. Pela regra comum, uma ação declaratória poderia exigir a formação de litisconsórcio passivo com dezenas, quando não centenas de entes. Em nossa experiência conduzindo contencioso tributário de grupos com operação capilarizada, esse cenário multiplicaria custas, honorários de sucumbência e, sobretudo, o risco de decisões conflitantes sobre o mesmo ponto de direito. A insegurança jurídica deixaria de ser exceção para virar regra.

É justamente para conter esse efeito que ganhou tração a ideia de um tribunal misto, com magistrados federais e estaduais, dedicado a julgar causas sobre IBS e CBS. A crítica dos próprios ministros do STJ, contudo, é direta: a proposta não resolve nenhum dos dois problemas. Se os entes não conseguem se unificar no Poder Executivo, onde a harmonização já é obrigatória, não há fundamento lógico para tentar resolver a questão remodelando o Poder Judiciário.

Qual a base legal da harmonização entre os entes fazendários?

A obrigação de unificação administrativa já está no texto constitucional e na lei complementar. O artigo 156-B da Constituição determina que o Comitê Gestor do IBS e a Administração Tributária da União compartilhem informações e atuem para harmonizar normas, interpretações, obrigações acessórias e procedimentos, autorizando soluções integradas de administração e cobrança.

A Lei Complementar 214/2025 deu corpo a essa diretriz ao criar dois órgãos de convergência, nos artigos 318 e 319: o Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias, que reúne a Receita Federal e as Secretarias de Fazenda estaduais e municipais; e o Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias, que congrega a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e as procuradorias dos entes subnacionais. A mensagem do legislador é inequívoca: Receita Federal, Comitê Gestor do IBS e PGFN devem apresentar posição única, tanto na interpretação das normas quanto na representação em juízo.

Instrumento	Base normativa	Função no contencioso
Comité de Harmonização das Administrações Tributárias	Artigo 318 da LC 214/2025	Uniformiza interpretação entre Fisco federal, estadual e municipal
Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias	Artigo 319 da LC 214/2025	Alinha PGFN e procuradorias subnacionais na defesa em juízo
Litigante único e Diretoria de Procuradorias do CGIBS	Artigo 156-B da CF e LC 227/2026	Concentra cobrança e representação em ato de eficácia nacional

Como a política do litigante único reduz a judicialização?

Ao concentrar cobrança e defesa em um só polo, a política do litigante único impede que o mesmo fato seja discutido em foros distintos. A integração da fiscalização e da cobrança do IBS foi tratada na Lei Complementar 227/2026, que atribuiu ao Comité Gestor do IBS a coordenação da cobrança judicial dos créditos tributários.

O modelo prevê delegação da inscrição em dívida ativa entre estados, Distrito Federal e municípios, e destes ao próprio Comité Gestor, com competências exercidas por sua Diretoria de Procuradorias. O lançamento é desenhado como ato único de eficácia nacional, em nome de todos os entes da federação, com fiscalização conjunta e coordenada, em que há um ente titular e um cotitular. Para o contribuinte, isso pode significar enfrentar uma única demanda bem delimitada, em vez de uma constelação de execuções fiscais paralelas. A toda evidência, é nesse arranjo administrativo, e não em novas cortes, que reside a contenção do volume processual.

Quais os próximos passos para empresas e departamentos jurídicos?

O momento pede acompanhamento ativo da regulamentação do Comité Gestor do IBS e da efetiva implantação dos foros de harmonização. Departamentos jurídicos devem revisar a estratégia de teses nacionais, priorizando ações que comportem decisão uniforme, e mapear exposições que hoje seriam discutidas pulverizadamente. O fortalecimento dos recursos repetitivos no STJ tende a ser o canal natural de uniformização. Preparar a casa para um contencioso concentrado, desde já, evita litígios redundantes e reduz custo de conformidade ao longo da transição.

Perguntas frequentes sobre o contencioso do IBS e da CBS

O que é a política do litigante único?

É a concentração da cobrança e da representação judicial dos novos tributos em um único polo, em vez de cada ente discutir isoladamente sua parcela. Apoia-se no artigo 156-B da Constituição e na integração trazida pela Lei Complementar 227/2026, que atribuiu ao Comité Gestor do IBS a coordenação da cobrança dos créditos, com lançamento de eficácia nacional em nome de todos os entes federativos.

Por que a tributação no destino aumenta o risco de litígios?

Porque, pelo artigo 11 da Lei Complementar 214/2025, o IBS é devido ao estado e ao município do local de entrega ou prestação. Uma empresa de atuação nacional passa a ser contribuinte em inúmeros entes ao mesmo tempo. Sem mecanismos de concentração, cada um poderia cobrar e ser demandado em foro próprio, multiplicando ações sobre fatos e teses idênticos.

Um tribunal misto resolveria o problema do contencioso?

Os ministros do STJ que trataram do tema sustentam que não. A proposta de uma corte com magistrados federais e estaduais não enfrenta nem o volume de processos nem a uniformidade da jurisprudência. Para eles, se a harmonização já é obrigatória no Poder Executivo e não é alcançada, criar estruturas no Judiciário apenas desloca o problema, sem solucioná-lo.

Qual o papel do STJ na uniformização do IBS e da CBS?

O STJ já dispõe de mecanismos de uniformização, como os recursos repetitivos, capazes de fixar interpretação única para os dois tributos e para todos os contribuintes. O argumento central é fortalecer esses instrumentos existentes, em vez de criar órgãos novos, garantindo que a mesma leitura de fato e de direito prevaleça de forma igualitária em todo o território.

O que muda para a empresa que litiga em vários estados?

Com a concentração administrativa e o litigante único, a tendência é que discussões hoje pulverizadas se resolvam em demandas mais delimitadas, com posição fazendária unificada. Isso reduz o risco de decisões conflitantes e de litisconsórcios com dezenas de entes. A recomendação prática é estruturar teses nacionais e acompanhar a atuação do Comité de Harmonização das Administrações Tributárias.

Quando essas regras de contencioso começam a valer?

A reforma tem implantação gradual, conforme a Emenda Constitucional 132/2023 e a Lei Complementar 214/2025. As estruturas de harmonização e de cobrança integrada dependem de regulamentação e da instalação dos órgãos do Comité Gestor do IBS. Por isso, o período de transição é o momento adequado para empresas reorganizarem sua estratégia de contencioso, antes que o volume de demandas se materialize.

O risco de um contencioso fragmentado é o avesso da promessa de simplicidade da reforma. A boa notícia é que o antídoto já está na Constituição e na lei: harmonizar a administração, concentrar a litigância e confiar a uniformização ao STJ, em vez de erguer cortes novas para um problema que nasce na esfera administrativa.