Fato Gerador do IBS e da CBS: Por Que a Definição Constitucional Limita a LC 214/2025

Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados

O conceito constitucional de operações no Imposto sobre Bens e Serviços e na Contribuição sobre Bens e Serviços impede que a Lei Complementar 214/2025 reduza, mediante interpretação restritiva de fornecimento, a materialidade tributária desenhada pela Emenda Constitucional 132/2023. A coerência entre o texto constitucional, o modelo aproximado de Goods and Services Tax e a prática econômica das empresas exige leitura ampla, sob pena de produzir lacunas indevidas na nova tributação sobre o consumo.

O debate sobre o fato gerador do Imposto sobre Bens e Serviços e da Contribuição sobre Bens e Serviços não é, à primeira vista, discussão acadêmica. É controvérsia que define quais empresas pagarão os novos tributos e quais ficarão fora do campo de incidência. Análise publicada em 22 de maio de 2026 na ConJur pela professora Andreia Cristina Scapin coloca o problema em termos cirúrgicos: o conceito de operações empregado pela Constituição Federal não pode ser reduzido ao de fornecimento pela legislação infraconstitucional.

O que são operações e fornecimento na LC 214/2025?

A Lei Complementar 214/2025 estrutura a hipótese de incidência do Imposto sobre Bens e Serviços e da Contribuição sobre Bens e Serviços em torno dos termos operações e fornecimento. A controvérsia está em saber se esses conceitos coincidem ou se operação tem alcance constitucional mais amplo, capaz de abranger situações que a definição legal restrita de fornecimento poderia excluir.

O ponto de partida é a redação da Emenda Constitucional 132/2023, que emprega reiteradamente o termo operações como elemento estruturante da hipótese de incidência da nova tributação sobre o consumo. A Constituição Federal de 1988 já o utilizava no Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, conforme artigo 155, inciso II, e no Imposto sobre Operações Financeiras, conforme artigo 153, inciso V. O parâmetro semântico interno do texto constitucional é robusto.

A doutrina constitucional reconstrói o conceito como atos ou negócios jurídicos dotados de relevância econômica, aptos a veicular circulação de riqueza ou de utilidade entre sujeitos. A definição não se limita à transferência de propriedade nem pressupõe deslocamento físico de bens. Abrange relações jurídicas economicamente significativas, ainda que envolvam direitos, licenças, locações ou disponibilizações temporárias.

Como o conceito é tratado nos modelos internacionais de IVA e GST?

O Imposto sobre Valor Agregado europeu, regulado pela Diretiva 2006/112/CE, resolve o problema mediante requalificação jurídica residual: entregas de bens e prestações de serviços onerosas. Já o Goods and Services Tax, conforme o Central Goods and Services Tax Act 2017 da Índia, adota o conceito amplo de supply, definido como toda forma de fornecimento de bens, serviços ou ambos, incluindo venda, transferência, troca, licença, locação ou disposal mediante contraprestação no curso de atividade empresarial.

A escolha entre os dois modelos não é meramente terminológica. O sistema do IVA europeu, com sua dicotomia entrega de bens versus prestação de serviços, exige enquadramento da operação em uma das categorias. Quando o enquadramento falha, recorre-se à requalificação residual. Já o sistema GST adota conceito unificado de supply que dispensa essa categorização prévia: basta a disponibilização econômica de bens ou serviços mediante contraprestação para configurar o fato tributável.

A reforma tributária brasileira, embora não tenha adotado integralmente o modelo do Goods and Services Tax, aproxima-se funcionalmente da lógica do supply ao valorizar a dimensão econômica das operações. A questão prática é saber se a Lei Complementar 214/2025, ao operacionalizar a Emenda Constitucional 132/2023, manteve essa amplitude ou se introduziu restrição infralegal incompatível com o desenho constitucional.

Por que a definição infralegal não pode restringir o conceito constitucional?

A Lei Complementar 214/2025 exerce função de concretização da competência tributária estabelecida pela Emenda Constitucional 132/2023. Não pode, portanto, restringir o conteúdo material que a Constituição Federal definiu, sob pena de inconstitucionalidade material. Toda interpretação que reduza operações ao conceito mais estreito de fornecimento implica compressão indevida da materialidade tributária e exclui situações economicamente relevantes do campo de incidência.

O argumento é estruturalmente simples e juridicamente sólido. A Constituição Federal atribui ao legislador complementar a tarefa de regulamentar tributos, definir base de cálculo, fixar alíquotas máximas e estabelecer regras de transição. Não lhe entrega, contudo, o poder de redefinir os contornos materiais da competência tributária constitucional. Esse limite é elementar do desenho federativo brasileiro e tem sido reiteradamente reafirmado pelo Supremo Tribunal Federal em decisões sobre ICMS, IPI e outros tributos sobre o consumo. A obra de Humberto Ávila, Limites Constitucionais à Instituição do IBS e da CBS, publicada na Revista Direito Tributário Atual, volume 56, ano 42, sustenta que a leitura sistemática da Emenda Constitucional 132/2023 impede que a Lei Complementar 214/2025 imponha barreira não autorizada ao fato gerador.

Quais situações concretas são afetadas pela interpretação restritiva?

A interpretação restritiva impacta diretamente operações de locação de máquinas e equipamentos, cessão de direitos, licenças de software e modelos de negócio baseados em disponibilização econômica sem transferência de propriedade. Empresas que operam com leasing operacional, licenciamento de tecnologia, locação industrial e plataformas de assinatura precisam mapear cuidadosamente o tratamento que receberão sob a Lei Complementar 214/2025.

O exemplo trazido pela análise da ConJur é didático. Uma empresa A, fabricante de máquinas destinadas à impressão, permite a uma empresa B o uso de um dos equipamentos de sua fabricação mediante remuneração. Sob a lógica do supply do Goods and Services Tax, a disponibilização econômica mediante contraprestação basta para caracterizar o fato tributável. Sob a lógica do IVA europeu, há requalificação residual em prestação de serviço. Sob a Lei Complementar 214/2025, o tratamento depende da interpretação restritiva ou ampla atribuída aos termos operação e fornecimento.

Em nossa experiência assessorando clientes em setores intensivos em ativos, observamos que essa diferenciação não é teórica. Cada interpretação produz consequências relevantes sobre apuração de créditos, tratamento contábil das operações e definição da estratégia de precificação. A definição de qual interpretação prevalecerá dependerá das primeiras decisões judiciais sobre a Lei Complementar 214/2025 e, em última instância, do Supremo Tribunal Federal.

O que esperar do contencioso judicial sobre o fato gerador?

É previsível que as primeiras autuações enfrentem exatamente esse ponto. A Receita Federal e os Estados, conforme a divisão de competências da Lei Complementar 214/2025, terão posições próprias sobre o alcance do fato gerador. Os contribuintes que operam em zonas cinzentas precisam, desde já, organizar memória técnica que sustente a leitura ampla do conceito constitucional, com apoio em parecer doutrinário, jurisprudência sobre ICMS e direito comparado.

Como empresas devem se preparar para a transição 2026 a 2033?

Empresas precisam realizar mapeamento detalhado das operações que poderão ser objeto de controvérsia interpretativa sobre fato gerador, construir memória técnica robusta para sustentar a leitura constitucional ampla, treinar equipes fiscais e contábeis na nova estrutura conceitual e monitorar as primeiras decisões administrativas e judiciais que delinearão a aplicação prática da Lei Complementar 214/2025.

O período de transição até 2033 é janela estratégica para consolidar posicionamento jurídico. Quem aguardar o esgotamento da fase de testes e implantação corrigirá problemas conceituais já consolidados em contencioso. Quem se antecipar terá margem para construir teses defensáveis e, em alguns casos, contestar autuações com base na inconstitucionalidade material da interpretação restritiva. Conforme art. 195, §6º, da Constituição Federal, a anterioridade tributária aplicável às contribuições para a seguridade social condiciona a exigibilidade da CBS após a publicação da norma.

Quais os próximos passos para empresas no Lucro Real e Presumido?

Empresas do Lucro Real e do Lucro Presumido devem revisar contratos vigentes de locação, licenciamento, cessão de direitos e disponibilização de bens, parametrizar sistemas para suportar diferentes interpretações do fato gerador, dimensionar exposição fiscal nos cenários de leitura ampla e restritiva, e preparar manifestações em consultas administrativas para obter posicionamento formal sobre situações específicas.

A revisão contratual é trabalho urgente. Muitos instrumentos foram redigidos sob a lógica do PIS/Cofins, do ICMS e do ISS, com qualificação que pode produzir efeitos inesperados sob o IBS e a CBS. Em projetos recentes que assessoramos, identificamos cláusulas de gross-up tributário, repasses ao consumidor final e definição de responsabilidade que requerem revisão substancial para a vigência da Lei Complementar 214/2025.

Perguntas Frequentes sobre Fato Gerador do IBS e da CBS

O que é o fato gerador do IBS e da CBS conforme a EC 132/2023?

O fato gerador do Imposto sobre Bens e Serviços e da Contribuição sobre Bens e Serviços é estruturado em torno do conceito constitucional de operações com bens materiais ou imateriais, inclusive direitos, e de prestações de serviços. A Emenda Constitucional 132/2023 utiliza reiteradamente o termo operações para designar a hipótese de incidência, em consonância com o tratamento histórico do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços.

Por que a interpretação do termo fornecimento é controversa?

A Lei Complementar 214/2025 emprega o termo fornecimento ao concretizar a hipótese de incidência. Caso o conceito de fornecimento seja interpretado de modo restritivo, situações economicamente relevantes como locação de equipamentos, licenciamento de tecnologia ou disponibilização temporária de bens podem ficar fora do campo de incidência, em descompasso com a amplitude constitucional do conceito de operações.

A LC 214/2025 pode restringir o fato gerador previsto na Constituição?

Não. A função da Lei Complementar 214/2025 é concretizar a competência tributária estabelecida pela Emenda Constitucional 132/2023, sem reduzir o conteúdo material do fato gerador previsto na Constituição. Qualquer interpretação ou texto legal que produza tal restrição contraria o desenho constitucional e pode ser objeto de controle de constitucionalidade.

Como o sistema GST indiano difere do IVA europeu na definição do fato gerador?

O Goods and Services Tax indiano, regulado pelo Central Goods and Services Tax Act 2017, adota o conceito unificado de supply, que abrange venda, transferência, troca, licença, locação e disposal mediante contraprestação. O Imposto sobre Valor Agregado europeu, regulado pela Diretiva 2006/112/CE, organiza-se em torno da dicotomia entregas de bens e prestações de serviços, com requalificação residual quando o enquadramento direto falha.

Qual o impacto da interpretação restritiva para empresas de locação e licenciamento?

Empresas que operam com locação de equipamentos, licenciamento de software, cessão de direitos e modelos de disponibilização sem transferência de propriedade podem enfrentar tratamento incerto sob a interpretação restritiva. A diferenciação afeta apuração de créditos, tratamento contábil, definição de preço e estratégia de relacionamento contratual com clientes, exigindo mapeamento técnico antecipado.

O Supremo Tribunal Federal já decidiu sobre o fato gerador do IBS e da CBS?

O Supremo Tribunal Federal ainda não enfrentou definitivamente a controvérsia sobre o alcance do fato gerador do Imposto sobre Bens e Serviços e da Contribuição sobre Bens e Serviços. As primeiras decisões deverão surgir conforme as autuações administrativas e ações judiciais se acumulem no curso da fase de transição prevista para 2026 a 2033, exigindo que empresas monitorem ativamente a formação dessa jurisprudência.

O debate sobre o fato gerador do Imposto sobre Bens e Serviços e da Contribuição sobre Bens e Serviços é uma das frentes mais relevantes do contencioso constitucional que se abrirá nos próximos anos. Empresas que antecipam a discussão, organizam a memória técnica e estruturam suas operações com clareza interpretativa estarão em posição substancialmente mais vantajosa quando o Supremo Tribunal Federal for chamado a decidir os limites entre operação e fornecimento na arquitetura tributária da reforma.

Murilo Leles Magalhães é advogado tributarista e empresarial com atuação desde 2012 na assessoria de médias e grandes empresas. Sócio fundador do escritório Leles Magalhães Advogados, com sede na Av. Paulista, em São Paulo. Graduado em Direito pela Faculdade Católica do Tocantins, pós-graduado em Direito Tributário pela LFG e em Direito dos Contratos pela FGV. Membro do Instituto Brasileiro de Direito Tributário (IBDT). Atua nas áreas de planejamento tributário, contencioso administrativo e judicial, direito societário e relacionamento governamental.

Publicado em: 25 de maio de 2026 | Última atualização: 25 de maio de 2026