Federalismo de partilha: o novo eixo da reforma tributária
Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados
A Emenda Constitucional 132/2023 é lida como a maior reforma do consumo desde 1988, mas sua ruptura mais profunda é outra: ela desloca o fundamento do federalismo fiscal brasileiro da repartição de competências para a repartição da arrecadação. Estados e municípios deixam de sustentar sua autonomia no tributo que instituem e passam a depender do que lhes cabe na divisão da receita.
O debate público concentrou-se no IBS, na CBS e na alíquota-padrão. Passa quase despercebido, porém, que a reforma reescreveu a gramática do pacto federativo. Entender essa mudança de eixo é o que permite ao gestor empresarial antecipar onde ficará, daqui em diante, o poder de decidir sobre a tributação do consumo.
O que significa o federalismo de partilha na reforma tributária?
Significa que a autonomia financeira dos entes federativos deixa de repousar na titularidade da competência tributária e passa a assentar-se na parcela de arrecadação que lhes é destinada. A Emenda Constitucional 132/2023 criou o IBS e a CBS, adotou o modelo de imposto sobre valor agregado em formato dual, ampliou a não cumulatividade e transferiu a tributação para o destino.
Esses elementos, embora concentrem a atenção da doutrina, revelam apenas parte da transformação. A alteração estrutural está no fundamento: o eixo da autonomia migra da repartição constitucional de competências para a repartição da receita. É a essa mudança que se dá o nome de federalismo de partilha, em contraste com o federalismo de competência que organizava o sistema anterior.
Como era o federalismo fiscal na Constituição de 1988?
Era construído sobre a ideia de que autonomia política pressupõe autonomia tributária. A Constituição de 1988 atribuiu à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios competências próprias, cujo exercício abrangia instituir o tributo, discipliná-lo, arrecadá-lo e fiscalizá-lo. A capacidade de produzir receita própria era o principal instrumento de preservação do pacto federativo.
Nesse arranjo, a repartição de receitas tinha função complementar. Os fundos de participação e as transferências intergovernamentais serviam ao equilíbrio regional, mas o núcleo do federalismo financeiro estava na titularidade das competências. Havia, porém, um efeito colateral conhecido: como competência normativa, arrecadação e receita se concentravam no mesmo ente, a concessão de benefícios rendia ganho financeiro direto ao concedente, criando o ambiente institucional que alimentou a guerra fiscal.
| Dimensão | Federalismo de competência (1988) | Federalismo de partilha (EC 132/2023) |
|---|---|---|
| Eixo da autonomia | Titularidade da competência tributária | Repartição da arrecadação |
| Papel do ente sobre o consumo | Institui, regula, arrecada e fiscaliza | Titularidade nominal, gestão coordenada |
| Repartição de receitas | Função complementar | Núcleo do modelo |
| Competição fiscal | Ambiente propício à guerra fiscal | Uniformização normativa reduz o incentivo |
O que muda no poder de tributar de estados e municípios?
A mudança é mais sutil do que uma centralização. A reforma não extingue formalmente as competências de estados e municípios, nem transfere à União a titularidade dos tributos sobre o consumo. Preserva-se a titularidade nominal, mas o eixo estruturante desloca-se para a repartição da arrecadação e para a coordenação institucional, exercida de forma compartilhada pelos entes na gestão do novo imposto, no âmbito da transição conduzida com o Ministério da Fazenda.
Na prática, o poder de definir regras sobre o consumo migra do ente isolado para um espaço de decisão comum. Em nossa experiência acompanhando grupos com operações em vários estados, a fragmentação de 27 legislações estaduais e de milhares de normas municipais sempre foi a maior fonte de insegurança e de custo de conformidade. A uniformização normativa promete reduzir esse atrito, ao preço de concentrar em instância coordenada decisões que antes cabiam a cada governo.
O que o federalismo de partilha significa para as empresas?
Significa previsibilidade normativa maior e disputa por benefício menor. Com a régua única do IBS e da CBS e a tributação no destino, tende a desaparecer o incentivo estrutural à guerra fiscal, que forçava a empresa a mapear incentivos estaduais para decidir onde se instalar. O planejamento de localização, historicamente movido por benefício de ICMS, perde peso diante da neutralidade do novo modelo.
Em contrapartida, a decisão sobre a tributação do consumo passa a ser tomada em ambiente coordenado, e não mais no diálogo direto com um único ente. Para o setor privado, isso redefine o mapa da interlocução institucional e desloca a atenção da concessão pontual para a formação das regras gerais que valerão em todo o território.
Quais os próximos passos diante da reconfiguração federativa?
A recomendação é ajustar a leitura estratégica da reforma. Convém revisar decisões de localização e de estrutura ancoradas em benefícios estaduais que perderão função, acompanhar a construção das normas gerais do IBS e da CBS – onde agora se decide o que antes se discutia ente a ente – e reforçar a interlocução institucional junto às instâncias de coordenação. Ler a reforma apenas como troca de tributos é subestimar a mudança de fundamento que ela promoveu.
Perguntas frequentes sobre o federalismo de partilha
O que é federalismo de partilha na reforma tributária?
É o modelo em que a autonomia financeira dos entes federativos deixa de repousar na competência para instituir tributos e passa a depender da parcela de arrecadação que lhes é repartida. Com a Emenda Constitucional 132/2023, a tributação do consumo, unificada no IBS e na CBS, organiza-se por coordenação e divisão de receita, e não mais pela titularidade isolada de cada ente.
A reforma tributária acaba com a autonomia de estados e municípios?
Não formalmente. A Emenda Constitucional 132/2023 não extingue as competências de estados e municípios nem centraliza a titularidade dos tributos sobre o consumo na União. Ela preserva a titularidade nominal, mas desloca o eixo da autonomia para a repartição da arrecadação e a gestão coordenada, o que altera a forma de exercício do poder tributário sobre o consumo.
Por que o novo modelo reduz a guerra fiscal?
Porque desfaz a vinculação entre quem concede o benefício e quem colhe a receita. No modelo de 1988, competência, arrecadação e receita se concentravam no mesmo ente, o que tornava a concessão de incentivos financeiramente vantajosa. Com a régua única e a tributação no destino, o incentivo estrutural à competição fiscal predatória perde base.
O federalismo de competência desaparece por completo?
Não. A Emenda Constitucional 132/2023 redefine o espaço do federalismo de competência, reservando-o principalmente aos tributos de natureza patrimonial, enquanto desloca a tributação do consumo para um modelo cooperativo. Coexistem, assim, a competência própria sobre certos tributos e a partilha coordenada sobre o consumo.
O que a empresa deve observar nessa transição?
Deve observar que decisões antes tomadas ente a ente passam a ser definidas em instância coordenada. Revisar estruturas montadas sobre benefícios estaduais, acompanhar a formação das normas gerais do IBS e da CBS e reposicionar a interlocução institucional tornam-se tarefas de governança tributária, sob pena de planejar com base em vantagens que a reforma esvazia.
Conclusão
A Emenda Constitucional 132/2023 fez mais do que substituir tributos: reconfigurou o federalismo fiscal brasileiro. A autonomia dos entes deixa de nascer da arrecadação individual e passa a depender da coordenação e da partilha da receita. Para quem decide investimentos e estruturas, a lição é ler a reforma pelo seu fundamento, e não apenas pela alíquota – porque é no novo eixo do poder de tributar que se define onde, e por quem, as regras do consumo serão feitas.