Imposto Seletivo e mercado ilegal: o limite da extrafiscalidade
Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados
O Imposto Seletivo só cumpre sua função extrafiscal se o Estado enfrentar, ao mesmo tempo, o mercado ilegal. Elevar a tributação de cigarros, bebidas alcoólicas e produtos açucarados pode reduzir o consumo legal e, sem fiscalização, empurrar o consumidor para o circuito clandestino. A alíquota, isolada, não basta.
Essa é a advertência que ganhou corpo no debate jurídico recente sobre o novo tributo da reforma. A discussão deixou de girar apenas em torno da constitucionalidade e das alíquotas para alcançar uma variável que costumava ficar de fora: a estrutura concreta dos mercados sobre os quais o imposto incide.
O que é o Imposto Seletivo e qual a sua lógica?
O Imposto Seletivo é um tributo de função extrafiscal criado pela Emenda Constitucional 132/2023 para desestimular o consumo e a produção de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. A premissa é direta: mais tributo, preço maior, consumo menor, dano social reduzido.
Apelidado de imposto do pecado, o gravame integra a arquitetura da Emenda Constitucional 132/2023 e foi detalhado pela Lei Complementar 214/2025. Recai sobre categorias específicas, entre elas cigarros, bebidas alcoólicas e bebidas açucaradas. A racionalidade é a mesma há décadas empregada pela tributação corretiva: o preço como instrumento de política pública, recalibrando o comportamento do consumidor por via fiscal.
Aqui mora o ponto cego. A extrafiscalidade pressupõe que a elevação da carga se traduza em preço final maior e, por consequência, em retração da demanda. O pressuposto vale para um mercado que funcione por inteiro dentro da legalidade. Quando há oferta clandestina relevante, a equação se inverte.
Por que o mercado ilegal compromete a extrafiscalidade?
Porque o tributo só alcança o produto formal. Ao encarecer o cigarro legal, o Estado amplia a diferença de preço para o contrabandeado, que não recolhe imposto algum. O resultado prático não é menos consumo, e sim migração de consumidores do circuito tributado para o ilícito, com perda dupla: arrecadação e saúde pública.
Tome-se o caso mais eloquente. Estima-se que cerca de um terço dos cigarros consumidos no Brasil seja ilegal, conforme o observatório do controle do tabaco do INCA. Boa parte vem do Paraguai por contrabando. Nesse cenário, cada novo degrau de alíquota sobre o produto nacional alarga a vantagem competitiva do ilegal. O imposto, pensado para proteger a saúde, pode terminar financiando a logística do crime organizado, que controla rotas e distribuição.
Senão vejamos a anatomia do problema. Em mercados híbridos, nos quais convivem um circuito formal e outro clandestino, a decisão de compra não se resolve apenas pela qualidade ou pela preferência. Resolve-se pelo preço de acesso. Quanto maior o fosso tributário entre o legal e o ilegal, mais o segundo prospera. A política fiscal, sozinha, perde tração.
Calha registrar que essa leitura não é nova na sociologia econômica. Mercados não são meros mecanismos de formação de preços; são arranjos institucionais que dependem da presença do Estado para existir. Quando o poder público regula o preço por tributo, mas se ausenta do controle da oferta ilícita, cria as condições para o deslocamento que pretendia evitar.
Quais setores estão mais expostos ao efeito perverso?
Os setores com mercado paralelo já consolidado. O fumo é o exemplo arquetípico, mas bebidas alcoólicas e, em outra escala, produtos açucarados também apresentam graus variados de informalidade, adulteração e sonegação. Nesses ramos, a alíquota nominal e a carga de fato suportada pelo consumidor podem divergir de forma acentuada.
Em nossa experiência assessorando indústrias de bens de consumo e empresas sujeitas a forte concorrência informal, o que define a competitividade não é apenas a engenharia tributária interna, e sim a régua que o Estado aplica ao concorrente que opera à margem. De nada adianta a empresa formal calibrar margem, recolher em dia e investir em conformidade se o produto clandestino circula sem qualquer ônus fiscal a um terço do preço.
| Cenário do mercado | Efeito do aumento do Imposto Seletivo | Resultado para a finalidade extrafiscal |
|---|---|---|
| Mercado sem oferta ilegal | Preço sobe e consumo recua | Finalidade alcançada |
| Mercado híbrido, sem fiscalização | Consumo migra para o ilegal | Finalidade frustrada; perda de arrecadação |
| Mercado híbrido, com enforcement | Preço sobe e oferta ilícita é reprimida | Finalidade preservada |
O que muda para as empresas dos setores tributados?
Muda a centralidade do enforcement na avaliação de risco e na precificação. A empresa que opera dentro da lei precisa acompanhar não apenas a alíquota e a base de cálculo do Imposto Seletivo, mas também a capacidade efetiva do Estado de reprimir o concorrente informal. Esse fator passa a integrar a análise estratégica, a projeção de demanda e o diálogo com o poder público.
Há, ainda, uma agenda de atuação institucional legítima. Companhias dos setores afetados têm interesse direto em que a regulamentação do tributo venha acompanhada de metas de fiscalização, integração de dados aduaneiros e repressão a rotas de contrabando. A tributação corretiva sem política de controle da oferta ilícita transfere mercado, não o reduz. Cumpre às empresas formais documentar esse impacto e levá-lo ao debate regulatório.
Quais os próximos passos na regulamentação?
O desenho das alíquotas e a definição precisa dos bens alcançados seguem em construção, mas a lição já está posta: a calibragem do Imposto Seletivo não pode ser dissociada da política de fiscalização. Recomenda-se às empresas mapear sua exposição a concorrência informal, acompanhar de perto a regulamentação e participar das consultas públicas. A assessoria especializada ajuda a converter esse diagnóstico em posicionamento técnico junto aos órgãos competentes, sem que a análise se confunda com parecer definitivo sobre cada operação.
Perguntas Frequentes sobre o Imposto Seletivo e o mercado ilegal
O que é o Imposto Seletivo na reforma tributária?
É o tributo extrafiscal instituído pela Emenda Constitucional 132/2023 e detalhado pela Lei Complementar 214/2025 para desestimular o consumo de bens e serviços nocivos à saúde ou ao meio ambiente, como cigarros, bebidas alcoólicas e bebidas açucaradas. Sua finalidade principal não é arrecadar, e sim influenciar comportamentos por meio do preço.
Por que o aumento do imposto pode não reduzir o consumo?
Porque o tributo incide apenas sobre o produto legal. Em setores com oferta clandestina relevante, elevar a carga aumenta a diferença de preço para o contrabandeado, deslocando o consumidor do circuito formal para o ilícito. Sem repressão à oferta ilegal, o efeito esperado de retração da demanda não se concretiza.
O que são mercados híbridos?
São mercados em que circuitos legal e ilegal coexistem e disputam o mesmo consumidor. Neles, a decisão de compra tende a ser definida pelo preço de acesso. Quanto maior o diferencial tributário entre o produto formal e o clandestino, maior a atratividade do segundo, o que limita a eficácia da tributação corretiva.
Qual a dimensão do mercado ilegal de cigarros no Brasil?
Levantamentos do observatório do controle do tabaco do INCA e de estudos setoriais estimam que cerca de um terço dos cigarros consumidos no país seja ilegal, com forte presença de contrabando. Essa magnitude ajuda a explicar por que o aumento da tributação sobre o produto formal exige política simultânea de fiscalização.
O enforcement faz parte da política tributária?
Sim. A capacidade estatal de fiscalizar e reprimir mercados paralelos é condição para que a finalidade extrafiscal do Imposto Seletivo se realize. Em determinados setores, discutir alíquota sem discutir controle da oferta ilícita é tratar apenas metade do problema. Regulação, integração de dados e repressão são parte da engenharia do tributo.
Como as empresas formais devem se preparar?
Mapeando a exposição à concorrência informal, acompanhando a regulamentação das alíquotas e participando das consultas públicas. A análise de risco precisa incorporar o grau de enforcement do setor, pois ele afeta de forma direta a competitividade do produto legal. O acompanhamento técnico contínuo permite antecipar impactos na precificação e na demanda.
A lógica do Imposto Seletivo parece simples, mas só se sustenta sobre mercados que o Estado de fato controla. Sem enfrentar a oferta clandestina, a reforma corre o risco de encarecer o produto legal e fortalecer o ilegal, frustrando a própria finalidade de saúde e arrecadação que justifica o tributo. A alíquota é o começo da política, não o seu fim.