Protesto de CDA já garantida: o limite da ADI 5.135
Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados
O protesto de certidão de dívida ativa já integralmente garantida por penhora, depósito, fiança bancária ou seguro garantia configura, segundo o Colégio de Presidentes das Comissões de Direito Tributário da OAB, medida contraditória e possivelmente inconstitucional, por funcionar como coerção indireta quando o crédito tributário já está assegurado.
A nota das comissões recoloca um ponto sensível para empresas que litigam com o Fisco: a empresa que oferece garantia idônea para discutir a dívida não deveria, ao mesmo tempo, ter o nome levado a protesto. O tema toca diretamente o caixa, a reputação e o acesso ao crédito de companhias que mantêm contencioso fiscal relevante.
O que defende a nota das comissões tributárias da OAB?
As comissões sustentam que o protesto de CDA cujo débito já está integralmente garantido extrapola a finalidade legítima do instrumento de cobrança. Uma vez assegurado o crédito por penhora, depósito judicial, fiança bancária ou seguro garantia, o interesse público na recuperação já estaria protegido, de modo que o protesto se converteria em pressão desproporcional sobre o contribuinte.
O posicionamento parte de uma constatação concreta: a prática tem sido adotada por Fazendas Públicas de diversos estados, mesmo quando a garantia oferecida é reconhecida como suficiente. Para os tributaristas, há aí uma incoerência sistêmica, porque o contribuinte que se cerca de garantia para exercer o direito de defesa acaba penalizado pelo próprio ato de litigar de boa-fé. Cumpre registrar que a nota é subscrita por presidentes de comissões de direito tributário de várias seccionais da Ordem, o que confere peso institucional ao alerta.
Qual a base legal invocada no Código Tributário Nacional?
O debate gravita em torno de dois dispositivos do Código Tributário Nacional. O artigo 151 elenca as hipóteses de suspensão da exigibilidade do crédito tributário, e o artigo 206 assegura ao contribuinte com débito garantido a certidão positiva com efeitos de negativa, instrumento que viabiliza a vida empresarial regular.
O ponto nevrálgico está na convivência entre esses comandos e o protesto. Pelo artigo 206 do CTN, o sujeito passivo com crédito garantido pode demonstrar regularidade fiscal, participar de licitações e contratar com o poder público. Ocorre que, em paralelo, o mesmo contribuinte pode ter a CDA protestada, com mácula reputacional e restrição de crédito. A nota aponta a contradição: de um lado o ordenamento reconhece a regularidade; de outro, sanciona pela via cartorária.
Em nossa experiência no contencioso tributário, essa duplicidade aparece com frequência quando a empresa apresenta seguro garantia para destravar a discussão administrativa ou judicial e, semanas depois, é surpreendida pelo protesto da mesma dívida. O efeito prático é o esvaziamento da garantia como mecanismo de defesa, já que o ônus reputacional persiste apesar de o crédito estar assegurado.
O protesto de CDA é constitucional? O que decidiu o STF?
O protesto de certidão de dívida ativa, em tese, é constitucional. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.135, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a validade do mecanismo, mas fixou uma baliza decisiva: o protesto não pode operar como sanção política e deve respeitar a proporcionalidade e a razoabilidade.
É justamente nessa baliza que se apoia a nota das comissões. A constitucionalidade reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 5.135 não equivale a um cheque em branco. Quando o débito já está garantido, o protesto perde a função de assegurar a recuperação do crédito e passa a pressionar o contribuinte a pagar para se livrar da restrição, o que a jurisprudência repudia sob o rótulo de sanção política. A invocação da ADI 5.135 serve, portanto, para delimitar o uso legítimo do instrumento, não para negá-lo.
A nota menciona ainda a Resolução 547/2024 do Conselho Nacional de Justiça, editada no contexto de tratamento das execuções fiscais e do estímulo a meios alternativos de cobrança. O Conselho Nacional de Justiça tem buscado racionalizar a cobrança do crédito público, e a leitura proposta pelas comissões é coerente com esse movimento de eficiência e proporcionalidade.
| Situação do crédito | Efeito da garantia | Posição quanto ao protesto |
|---|---|---|
| Débito integralmente garantido | Certidão positiva com efeitos de negativa (art. 206 CTN) | Protesto questionado como coerção desproporcional |
| Débito sem garantia | Exigibilidade plena | Protesto admitido nos limites da ADI 5.135 |
O que muda na prática para as empresas com contencioso fiscal?
A nota não tem força vinculante, mas qualifica a tese que as empresas podem levar ao Judiciário. Para a companhia que oferece seguro garantia ou fiança bancária e ainda assim sofre protesto, abre-se argumento robusto para pleitear a sustação da medida, ancorado na regularidade do artigo 206 do CTN e na ratio da ADI 5.135.
No plano da gestão de risco, três providências merecem atenção. A primeira é documentar com precisão a suficiência da garantia ofertada, pois é esse o pressuposto da tese. A segunda é monitorar protestos de CDA em todas as praças onde a empresa atua, já que a prática se espalha por diferentes Fazendas estaduais. A terceira é avaliar, caso a caso, a medida judicial de sustação, ponderando custo, prazo e impacto reputacional. Não se trata de parecer sobre situação concreta, mas de mapa de decisão para o diretor jurídico que enfrenta cobrança paralela à discussão já garantida.
Perguntas Frequentes sobre o protesto de dívida tributária garantida
O protesto de CDA é legal no Brasil?
Sim. O Supremo Tribunal Federal reconheceu a constitucionalidade do protesto de certidão de dívida ativa no julgamento da ADI 5.135. A validade, porém, é condicionada: o protesto não pode ser usado como sanção política e precisa observar proporcionalidade e razoabilidade. É nessa fronteira que se discute o protesto de débito já garantido.
Por que protestar dívida já garantida é considerado contraditório?
Porque a garantia idônea já assegura a recuperação do crédito. Segundo as comissões tributárias da OAB, protestar nesse cenário não serve mais ao objetivo de cobrança e passa a pressionar o contribuinte a pagar para remover a restrição, o que se aproxima da sanção política repudiada pela jurisprudência. A regularidade fiscal já estaria reconhecida pelo artigo 206 do CTN.
Quais garantias afastam a necessidade do protesto, segundo a nota?
A nota cita penhora, depósito judicial, fiança bancária e seguro garantia como instrumentos que, quando suficientes, tornam o protesto desproporcional. O elemento decisivo é a suficiência da garantia para assegurar o débito discutido. Comprovada essa suficiência, sustenta-se que o interesse público na recuperação do crédito já está atendido.
A empresa com débito garantido pode obter certidão de regularidade?
Sim. O artigo 206 do Código Tributário Nacional garante a certidão positiva com efeitos de negativa quando o crédito está com a exigibilidade suspensa ou garantido por penhora suficiente. Esse documento permite participar de licitações, contratar com o poder público e demonstrar regularidade, o que reforça a incoerência de manter o protesto simultâneo.
A nota das comissões da OAB obriga as Fazendas Públicas?
Não. A nota tem caráter institucional e interpretativo, sem força vinculante sobre as Fazendas ou sobre o Judiciário. Seu valor está em consolidar a tese jurídica e municiar contribuintes e julgadores com fundamentos para discutir, caso a caso, a sustação do protesto de dívida já garantida.
O que é sanção política em matéria tributária?
Sanção política é a utilização de meios indiretos e coercitivos para forçar o pagamento de tributo, em vez da cobrança pelas vias próprias. A jurisprudência do STF repele essas práticas quando restringem desproporcionalmente a atividade econômica. O protesto de débito já garantido é apontado como possível exemplo, por pressionar sem necessidade de recuperação do crédito.
Em síntese, a nota das comissões tributárias da OAB não nega a constitucionalidade do protesto de CDA reconhecida na ADI 5.135, mas a confronta com o seu limite: quando o crédito já está garantido, o protesto perde a função de cobrança e se aproxima da coerção. Para a empresa que litiga com garantia idônea, está aí um fundamento sólido para reagir.