Reforma tributária e concessões: crédito, tarifa e reequilíbrio
Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados
A reforma tributária converte em crédito recuperável um tributo que, nas concessões e nas PPPs, sempre foi custo afundado na tarifa. Quando o IBS e a CBS devolvem esse valor à concessionária, o contrato precisa ser reequilibrado, sob pena de o usuário continuar pagando por um custo que deixou de existir.
O ponto passa quase despercebido no debate sobre alíquotas e split payment, mas atinge em cheio os setores de saneamento, energia e rodovias. A troca do tributo embutido pelo tributo destacado altera a estrutura de custos de contratos que se estendem por décadas, e ainda não há método consolidado para repartir o ganho entre concessionária e usuário.
O que muda na tributação das concessões com o IBS e a CBS?
Muda a natureza do tributo na aquisição de bens e serviços. No modelo antigo, o ICMS e as contribuições embutidos nos equipamentos viravam custo irrecuperável; com o IBS e a CBS, esse valor é destacado na nota e retorna como crédito, reduzindo o custo real do investimento da concessionária.
A lógica anterior era silenciosa e cara. Quando uma concessionária de saneamento comprava tubos e bombas, o imposto vinha dentro do preço e jamais seria recuperado. Esse valor entrava na base de ativos, era depreciado ao longo de vinte ou trinta anos e remunerado pelo custo de capital do contrato. Quem quitava a conta, ao final, era o usuário, parcela a parcela, durante toda a vida da concessão. A Emenda Constitucional 132/2023 e a Lei Complementar 214/2025 desmontam esse arranjo: a partir de 2026, na transição que se estende até 2033, o tributo passa a ser calculado por fora, com alíquota de referência estimada pelo Ministério da Fazenda em torno de 26,5%, e o que era custo passa a ser crédito. A título ilustrativo, um equipamento de 100 deixa de custar 100 e passa a custar 96 líquidos, porque os 4 de tributo destacado voltam para abater o devido sobre a tarifa.
Por que o crédito rompe o equilíbrio econômico-financeiro do contrato?
Porque os contratos vigentes foram assinados quando o tributo era custo, e a tarifa foi calculada sobre essa premissa. A equação econômico-financeira, protegida pelos arts. 9º e 10 da Lei 8.987/1995 e pela Lei 11.079/2004, pressupõe estabilidade dessa base. Ao recuperar o que antes era perda, a concessionária obtém ganho não previsto na modelagem original.
Resta inequívoco que esse ganho não pertence, sem mais, ao concessionário. A tarifa embutiu um custo tributário que a reforma dissolveu; manter a tarifa intacta significa cobrar do usuário um valor sem lastro. Em nossa atuação junto a grupos de infraestrutura, temos observado que a revisão das premissas tributárias de contratos longos costuma ser subestimada até o primeiro ciclo de reajuste, quando o descompasso já se acumulou e a discussão sobre reequilíbrio chega tensionada. O quadro abaixo sintetiza a virada.
| Aspecto | Regime anterior | IBS e CBS |
|---|---|---|
| Tributo na compra de bens (Capex) | Embutido no preço, irrecuperável | Destacado na nota, recuperável |
| Efeito no custo do investimento | Vira custo e entra na base de ativos | Retorna como crédito e reduz o custo |
| Quem suporta no fim | O usuário, via tarifa, por todo o contrato | Neutraliza-se, havendo reequilíbrio |
| Reflexo na tarifa | Custo tributário embutido e remunerado | Espaço para redução, se o crédito for devolvido |
Quais setores sentem primeiro o impacto?
Saneamento, energia elétrica e rodovias pedagiadas concentram Capex elevado e contratos longos, e por isso lideram a fila. São justamente os setores em que a conta de luz, a conta de água e o pedágio já passaram a exibir o tributo em linha separada, tornando visível o que antes era invisível.
Como devolver o crédito ao usuário sem penalizar a concessionária?
O desafio tem dois lados que precisam ser tratados juntos: o usuário não pode seguir pagando por um custo que a empresa não tem mais, e a empresa não pode ser obrigada a repassar um crédito que ainda não embolsou. Nenhuma das saídas intuitivas resolve isoladamente esse impasse.
Reequilibrar por projeção, trazendo a valor presente os créditos futuros para reduzir a tarifa desde já, esbarra em premissas privadas, controladas pela concessionária, e abre espaço a disputa insolúvel. Esperar a apuração efetiva do crédito parece prudente, mas cria incentivo perverso: como a empresa domina o ritmo do ressarcimento, retardar a efetivação vira estratégia, pois tarifa alta e crédito guardado rendem mais do que tarifa reduzida e crédito entregue. Há ainda o risco de dupla contagem, quando as fórmulas paramétricas de reajuste sobem por efeito da reforma e a empresa pleiteia reequilíbrio pelo mesmo fato, pagando o efeito tributário duas vezes.
A saída que equilibra os dois lados é a conta de ajuste regulatória bilateral e remunerada, mecanismo já conhecido do setor elétrico. A tarifa não cai por projeção; cada crédito apurado e documentado, desde o destaque na nota fiscal do investimento, entra em conta contábil regulatória que corre juros à taxa de remuneração do contrato, tanto a favor do usuário, quanto da concessionária. Uma vez por ano, no reajuste, a empresa apresenta à agência o extrato da apuração assistida que o próprio sistema tributário gera, e o saldo credor efetivado sai da conta e entra na tarifa como redução, corrigido desde o destaque. Postergar deixa de compensar, porque os juros correm contra quem retém o crédito.
Quais os próximos passos para concessionárias e poder concedente?
O primeiro passo é mensurar. Concessionárias precisam mapear o Capex e os créditos de IBS e CBS gerados desde 2026 e revisar as cláusulas de reequilíbrio e de reajuste, para não pagar nem cobrar o mesmo efeito duas vezes. O poder concedente e as agências reguladoras, ANTT, Aneel e ANA conforme o setor, terão de fixar a metodologia de contabilidade regulatória e o acesso ao extrato da apuração assistida. Não se trata de editar lei nova, mas de calibrar contrato e norma infralegal com rigor técnico, terreno em que a assessoria especializada evita que a conta se acumule no escuro.
Perguntas frequentes sobre reforma tributária e concessões
A reforma tributária aumenta ou reduz a tarifa dos serviços públicos?
Pode fazer as duas coisas. A fatura ao usuário passa a exibir o tributo destacado, o que a deixa maior à primeira vista; ao mesmo tempo, o crédito de IBS e CBS reduz o custo real do investimento da concessionária. Se esse ganho for devolvido pela via do reequilíbrio, há espaço concreto para diminuir a tarifa ao longo do contrato.
O que é o reequilíbrio econômico-financeiro da concessão?
É o mecanismo, previsto na Lei 8.987/1995 e na Lei 11.079/2004, que preserva a equação de custos e receitas pactuada na assinatura do contrato. Quando um fato externo altera essa equação, como a mudança tributária, o contrato deve ser recomposto para restabelecer o equilíbrio original, em favor de qualquer das partes.
Por que o IBS e a CBS geram crédito que o ICMS não gerava?
Porque o novo modelo adota não cumulatividade ampla: o tributo destacado na compra de bens e serviços retorna como crédito para abater o devido nas etapas seguintes. No regime anterior, boa parte do imposto sobre o investimento das concessionárias não era creditável e se transformava em custo definitivo.
É preciso lei nova para devolver o crédito ao usuário?
Não obrigatoriamente. O caminho da conta de ajuste regulatória depende de norma de contabilidade das agências, de cláusula no contrato de concessão ou em aditivo de transição e do acesso ao extrato da apuração assistida. A infraestrutura de informação criada pela própria reforma torna esse desenho viável sem alteração legislativa.
Quando o impacto começa a aparecer nos contratos?
Já em 2026, com o início da cobrança destacada e da geração de créditos, na transição que segue até 2033. O descompasso tende a se tornar visível no primeiro ciclo de reajuste tarifário posterior à entrada em vigor do novo modelo.