Reforma tributária e concessões de rodovias: o reequilíbrio
Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados
A reforma tributária eleva de forma expressiva a carga sobre as receitas tarifárias das concessões de rodovias e assegura o reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos. A Lei Complementar nº 214/2025 determina a recomposição, e o setor deve buscar o reequilíbrio cautelar já em 2026, preferencialmente por meio de ajuste tarifário do pedágio.
A substituição de PIS, Cofins, ISS e ICMS pela CBS e pelo IBS não é neutra na prática para as concessionárias de rodovias. Ainda que a transição se estenda de 2026 a 2033, o impacto sobre o fluxo de caixa começa a ser sentido desde logo. O setor caminha para o maior processo de reequilíbrio de sua história, e a forma de conduzi-lo definirá quem preserva a saúde financeira dos contratos.
Por que a reforma tributária afeta as concessões de rodovias?
Porque altera a carga tributária efetiva sobre a tarifa. A Emenda Constitucional nº 132/2023 e a Lei Complementar nº 214/2025 criam a CBS e o IBS em substituição aos tributos atuais. Como as receitas tarifárias hoje se sujeitam a alíquotas menores, a migração eleva o ônus e rompe o equilíbrio original do contrato.
O princípio que rege a transição é o da neutralidade: a reforma não deve gerar ganho nem prejuízo às concessionárias. Sucede que o ponto de partida de cada setor da infraestrutura é distinto, porque distintas são as alíquotas hoje incidentes sobre cada receita. Por isso, a metodologia de reequilíbrio será específica para cada setor, embora o ponto de chegada seja comum. Nas rodovias, o desenho contratual de longo prazo, a concentração de investimentos no início e o retorno diluído por décadas tornam o impacto particularmente sensível. Preservar a neutralidade prometida exige, portanto, recompor o contrato à medida que a carga sobe.
Qual o tamanho do aumento da carga tributária sobre o pedágio?
O salto é relevante e escalonado. Estima-se que, entre 2027 e 2028, com a substituição do PIS/Cofins pela CBS, a alíquota sobre as receitas passe de 3,65% para um patamar da ordem de 11% a 12%, cerca de três vezes a atual. Na fase seguinte, entre 2029 e 2032, com a troca de ISS e ICMS pelo IBS, a carga conjunta de IBS e CBS pode alcançar de 26% a 28%.
Esses percentuais explicam por que o tema não comporta espera. O quadro abaixo sintetiza a trajetória estimada da carga sobre a tarifa ao longo da transição.
| Período | Transição tributária | Carga estimada sobre a receita tarifária |
|---|---|---|
| Até 2026 | Regime atual (PIS/Cofins) | 3,65% |
| 2027 a 2028 | PIS/Cofins substituídos pela CBS | 11% a 12% (estimativa) |
| 2029 a 2032 | ISS e ICMS substituídos pelo IBS | 26% a 28% ao final (IBS + CBS, estimativa) |
Há um contraponto: os novos tributos são integralmente creditáveis, o que pode reduzir o custo de aquisição de bens e serviços. Porém, os créditos efetivamente aproveitáveis dependem das circunstâncias concretas de cada concessão, e o setor tem baixa densidade de insumos creditáveis frente ao peso da receita tarifária.
Qual a base legal do direito ao reequilíbrio?
O direito à recomposição é inequívoco. A elevação da carga tributária é evento extraordinário e superveniente, enquadrado na álea extraordinária do artigo 9º, parágrafo 3º, da Lei nº 8.987/1995, atribuído como risco do Poder Concedente. A própria Lei Complementar nº 214/2025, em seu artigo 374, determina o restabelecimento do equilíbrio.
O artigo 374 da Lei Complementar nº 214/2025 impõe o restabelecimento do reequilíbrio dos contratos administrativos, inclusive de concessão, considerando a carga tributária efetiva suportada pela empresa em razão da reforma, desde que comprovado o desequilíbrio. Vale registrar que o Parecer nº 00249/2025/PF-ANTT/PGF/AGU concluiu que sequer é necessário discutir a qualificação jurídica do evento, pois a obrigação de recompor já decorre expressamente da lei complementar. Em síntese, o fundamento não está na interpretação, mas no texto legal: comprovado o impacto, a recomposição é devida.
Por que o reequilíbrio deve ser cautelar e já em 2026?
Porque o impacto no fluxo de caixa é imediato. O artigo 9º, parágrafo 4º, da Lei nº 8.987/1995 exige que a recomposição seja concomitante à alteração que onera o contrato. O que mais se aproxima dessa concomitância é o reequilíbrio cautelar, previsto no artigo 376, parágrafo 4º, da Lei Complementar nº 214/2025, que autoriza a recomposição provisória, sem prejuízo de revisão posterior.
A magnitude do efeito recomenda agir cedo. Uma vez efetivo o aumento da carga, o impacto negativo no caixa é instantâneo e pode comprometer o cumprimento das obrigações contratuais e dos cronogramas de investimento. Daí a recomendação de que o primeiro reequilíbrio cautelar seja realizado ainda em 2026, projetando os efeitos a partir de 2027. Como a solução precisa produzir efeitos rapidamente, o mecanismo preferencial tende a ser o ajuste tarifário. Cada contrato, porém, exige cálculo próprio: cronograma de investimentos, prazo remanescente e relação com a cadeia produtiva alteram o resultado, o que inviabiliza um percentual único de recomposição para todo o setor.
O que muda para concessionárias, financiadores e usuários?
Muda toda a equação financeira da concessão. Para a concessionária, sobe o risco de descumprimento de covenants dos contratos de dívida, o que pode barrar novos empréstimos ou antecipar vencimentos. Para o usuário, o ajuste tarifário tende a elevar o pedágio e, por consequência, o custo de transporte e a logística de toda a cadeia produtiva.
O efeito sobre o financiamento é delicado, porque os impactos da reforma nos contratos de dívida não foram, nem poderiam ter sido, precificados na proposta original. Há ainda o risco de redução da distribuição de dividendos aos acionistas, agravado pela reinstituição do imposto de renda sobre dividendos remetidos a não residentes pela Lei nº 15.270/2025, o que encarece o acesso ao capital privado. Em nossa experiência assessorando grupos de infraestrutura, temos observado que a antecipação estruturada do pleito de reequilíbrio, com memória de cálculo robusta por fase da transição, é o que separa a concessionária que preserva seu caixa daquela que absorve prejuízo enquanto discute metodologia. O aumento de tarifa, por fim, pode reduzir a demanda, risco compartilhado nos contratos mais recentes, mas ainda exclusivo da concessionária em muitos contratos vigentes.
Quais os próximos passos regulatórios?
O passo decisivo é regulatório. Cada ente regulador precisa editar a metodologia e o procedimento de reequilíbrio aplicáveis ao seu setor. Fixados os critérios iniciais, os parâmetros serão revistos gradualmente, por meio de ajustes anuais, até o término dos contratos celebrados ou com propostas apresentadas antes da vigência da Lei Complementar nº 214/2025.
O curto prazo disponível preocupa os operadores, pois construir uma metodologia que abarque todas as variáveis dos contratos de concessão é tarefa técnica e morosa. Diante da necessidade de reequilíbrio cautelar, é salutar estabelecer procedimentos padronizados e simplificados de avaliação, capazes de promover a recomposição desde logo, sem prejuízo de exame aprofundado posterior. Apesar da urgência e da existência de grupos de trabalho, ainda não há propostas avançadas, o que torna a preocupação do setor plenamente justificável.
Perguntas frequentes sobre reforma tributária e concessões de rodovias
A reforma tributária pode aumentar o valor do pedágio?
Sim. Como a carga sobre a receita tarifária tende a subir de 3,65% para um patamar entre 26% e 28% ao final da transição, o reequilíbrio dos contratos tende a ocorrer preferencialmente por ajuste da tarifa. O aumento do pedágio é, assim, um dos mecanismos previstos para recompor o equilíbrio econômico-financeiro afetado pela reforma.
A concessionária tem direito garantido ao reequilíbrio?
Sim, desde que comprove o desequilíbrio. O artigo 374 da Lei Complementar nº 214/2025 determina o restabelecimento do equilíbrio dos contratos de concessão em razão da carga tributária efetiva da reforma. O artigo 9º, parágrafo 3º, da Lei nº 8.987/1995 já qualifica o evento como álea extraordinária, atribuída ao Poder Concedente.
O que é reequilíbrio cautelar?
É a recomposição provisória do contrato, feita assim que iniciados os efeitos da reforma, sem esperar o cálculo definitivo. Está prevista no artigo 376, parágrafo 4º, da Lei Complementar nº 214/2025 e busca evitar que o aumento imediato da carga comprometa o fluxo de caixa da concessão. O valor pode ser revisto e ajustado posteriormente.
Os créditos de IBS e CBS compensam o aumento da carga?
Apenas parcialmente e caso a caso. Os novos tributos são integralmente creditáveis e podem reduzir o custo de aquisição de bens e serviços. Contudo, o setor de rodovias tem baixa densidade de insumos creditáveis frente ao peso da receita tarifária, de modo que os créditos raramente neutralizam o aumento sobre a tarifa.
Quando as concessionárias devem pleitear a recomposição?
O ideal é antecipar. Recomenda-se que o primeiro reequilíbrio cautelar seja pleiteado ainda em 2026, projetando os impactos a partir de 2027, quando o PIS/Cofins começa a ser substituído pela CBS. Agir cedo, com memória de cálculo por fase da transição, preserva o caixa e reduz o risco de descumprimento de obrigações contratuais e financeiras.