Reforma tributária e os limites ao poder de tributar
Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados
A Emenda Constitucional 132/2023 não apenas redesenhou os tributos sobre o consumo: mexeu no próprio estatuto do contribuinte. As limitações ao poder de tributar foram, ao mesmo tempo, ampliadas e relativizadas, e essa assimetria já desenha o contencioso constitucional dos próximos anos.
Para o diretor jurídico de uma empresa de médio ou grande porte, ler a reforma como simples troca de siglas e alíquotas é um erro estratégico. O que está em disputa são garantias com status de cláusula pétrea – anterioridade, noventena, vedação ao confisco – agora tensionadas por comandos inseridos por via de emenda. É um terreno novo, e quem o compreende primeiro joga com vantagem.
O que a EC 132/2023 muda nas limitações ao poder de tributar?
A reforma reorganiza as limitações ao poder de tributar concentradas nos artigos 150, 151 e 152 da Constituição. Em alguns pontos amplia o estatuto do contribuinte, criando imunidades inéditas; em outros, relativiza garantias clássicas, sobretudo a anterioridade e a noventena na fixação das alíquotas de referência do IBS e da CBS.
Convém lembrar o óbvio que a pressa faz esquecer: as limitações ao poder de tributar não são favores legais, são o núcleo das garantias do contribuinte, com proteção reforçada de cláusula pétrea. A Emenda Constitucional 132/2023 tocou nesse núcleo de forma cirúrgica, e a doutrina ainda não dimensionou todas as consequências. A transição do modelo, que se estende de 2026 a 2033, dará ao Judiciário sete anos de combustível para um contencioso de previsibilidade que mal começou.
Como a reforma relativiza a anterioridade e a noventena?
A relativização aparece no artigo 130, parágrafo 1º, do ADCT, que excepciona da noventena a alteração das alíquotas de referência do IBS e da CBS. O dispositivo exige que essas alíquotas sejam fixadas no ano anterior ao da vigência, o que, na prática, recupera a anterioridade anual, mas abre flanco para o questionamento constitucional.
O ponto é delicado. Ao restringir, por emenda, a garantia da anterioridade nonagesimal do artigo 150, inciso III, alínea c, o constituinte derivado mexeu em direito que a jurisprudência trata como cláusula pétrea. Some-se a isso que o parágrafo 6º do artigo 195, aplicável às contribuições sociais – e a CBS é contribuição –, não foi excepcionado para essa hipótese. Há, portanto, conflito direto com norma da Constituição originária, terreno fértil para a alegação de retrocesso de garantias.
Há ainda o mecanismo de compensação do artigo 156-A, parágrafo 9º. Qualquer alteração da legislação federal que reduza ou eleve a arrecadação do IBS e da CBS deve ser compensada pela elevação ou redução das alíquotas de referência, de modo a preservar a arrecadação das esferas federativas. Em nossa experiência assessorando grupos com operações em vários estados, é esse tipo de engrenagem automática que produz insegurança: o contribuinte planeja com uma alíquota e vê outra surgir por um gatilho de compensação que não controla.
| Garantia constitucional | Antes da EC 132/2023 | Depois da EC 132/2023 |
|---|---|---|
| Noventena (art. 150, III, c) | Aplicável de forma ampla aos tributos | Excepcionada para as alíquotas de referência do IBS e da CBS (ADCT, art. 130, § 1º) |
| Imunidade do ITCMD (art. 155, § 1º, VII) | Sem previsão expressa para entidades de relevância social | Ampliada às doações a instituições sem fins lucrativos de relevância pública e social |
| Competência residual e extraordinária | Mais ampla para a União | Vedada para criar novos impostos sobre bases já alcançadas (energia, combustíveis, minerais) |
O que muda para as empresas com a restrição às competências da União?
Para o contribuinte empresarial, a notícia tem dois lados. A reforma vedou o uso das competências residual e extraordinária da União para criar novos impostos sobre energia elétrica, telecomunicações, derivados de petróleo, combustíveis e minerais, bases já alcançadas pelo ICMS, pelo imposto de importação, pelo imposto de exportação e pelo IBS. É uma trava bem-vinda contra a multiplicação de tributos sobre setores essenciais.
O contraponto fica por conta do Imposto Seletivo, admitido sobre derivados de petróleo, combustíveis e minerais, e da CBS que, por ser contribuição, não se submete às restrições do parágrafo 3º desse arranjo. Na prática, fecha-se uma porta e mantém-se outra entreaberta. Cumpre registrar, ainda, o alargamento de imunidades em tributos patrimoniais: a EC 132/2023 ampliou a imunidade do ITCMD para doações a organizações assistenciais, entidades religiosas e institutos científicos, e estendeu o IPVA a veículos aquáticos e aéreos no artigo 156, parágrafo 6º, inciso III, com imunidades para categorias sensíveis da economia, depois alargadas pela EC 137/2025. O Supremo Tribunal Federal, por muito tempo, restringiu o IPVA a veículos terrestres, conforme a jurisprudência do STF firmada em julgados como o RE 134.509.
Quais os próximos passos no contencioso da previsibilidade?
A próxima fronteira é o controle de constitucionalidade das próprias regras de transição. Teses sobre violação de cláusula pétrea, proibição de retrocesso e conflito entre emenda e Constituição originária tendem a chegar ao Supremo ao longo da transição. Empresas que mapearem desde já a exposição de suas operações às alíquotas de referência e aos gatilhos de compensação estarão em melhor posição para litigar ou para se proteger de antemão. Não se trata de adivinhar o futuro, mas de não ser surpreendido por ele.
Perguntas frequentes sobre as limitações ao poder de tributar na reforma
A anterioridade continua valendo para o IBS e a CBS?
Sim, mas com um arranjo próprio. A noventena foi excepcionada para a alteração das alíquotas de referência do IBS e da CBS pelo artigo 130, parágrafo 1º, do ADCT. Em compensação, exige-se que essas alíquotas sejam fixadas no ano anterior ao da vigência, o que reintroduz a lógica da anterioridade anual. A discussão sobre a validade dessa exceção tende a alimentar o contencioso.
O que é a noventena e por que ela importa na reforma?
A noventena é a garantia de que o tributo majorado só pode ser cobrado após noventa dias da publicação da lei, prevista no artigo 150, inciso III, alínea c, da Constituição. Importa porque a reforma a excepcionou para as alíquotas de referência do IBS e da CBS, abrindo espaço para questionar se uma emenda pode restringir garantia com status de cláusula pétrea.
A EC 132/2023 pode ser questionada por violar cláusula pétrea?
É plausível do ponto de vista jurídico. As limitações ao poder de tributar integram o núcleo de direitos do contribuinte protegido como cláusula pétrea. Sempre que uma emenda restringe essas garantias, abre-se discussão sobre a proibição de retrocesso e o conflito com a Constituição originária. A palavra final caberá ao Supremo Tribunal Federal ao longo da transição.
Quais novas imunidades a reforma criou?
A EC 132/2023 ampliou a imunidade do ITCMD para doações a instituições sem fins lucrativos de relevância pública e social, como organizações assistenciais, entidades religiosas e institutos científicos e tecnológicos. Também reorganizou imunidades no IPVA, agora estendido a veículos aquáticos e aéreos, com proteção a categorias sensíveis da economia.
O que a reforma muda nas competências da União para criar impostos?
A reforma vedou o uso das competências residual e extraordinária da União para instituir novos impostos sobre bases já alcançadas, como energia elétrica, telecomunicações, combustíveis e minerais. A CBS, por ser contribuição, não se sujeita a essa restrição, e o Imposto Seletivo permanece admitido sobre determinados produtos.