Reforma tributária e o reequilíbrio das concessões
Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados
A reforma tributária impõe o reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão, mas o impacto varia por setor. Nas rodovias, a carga sobre a receita bruta salta de 8,65% para cerca de 13,01% já em 2027. No saneamento e na energia, os primeiros anos podem trazer alívio. Cada setor tem seu relógio.
A LC 214/2025 determina que o reequilíbrio considere a alteração da carga tributária efetiva – e não a mera comparação de alíquotas nominais. Para concessionárias, financiadores e agências reguladoras, a conta precisa estar pronta antes de janeiro de 2027, quando a CBS entra em vigor em sua alíquota cheia.
O que a LC 214/2025 exige dos contratos de concessão?
A Lei Complementar 214/2025 condiciona o reequilíbrio à demonstração da alteração da carga tributária efetiva sobre o contrato. Não basta confrontar alíquotas: é preciso medir débitos, créditos, bases de cálculo, regras de transição, benefícios fiscais e capacidade de repasse ao usuário.
Um cuidado metodológico antecede qualquer cálculo. IBS e CBS serão cobrados por fora do preço, enquanto PIS, Cofins, ICMS e ISS são apresentados por dentro. Equalizadas as bases, uma CBS nominal de 9,21% corresponde a cerca de 8,43% do preço bruto. Comparar percentuais sem essa conversão conduz a conclusões erradas antes mesmo de se examinar o primeiro crédito.
O movimento regulatório já começou. A Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico abriu a Consulta Pública 03/2026, com prazo até 17 de setembro, sobre a Norma de Referência de revisão tarifária dos serviços de água e esgoto – com tratamento expresso das alterações tributárias extraordinárias decorrentes da reforma. Discussões semelhantes avançam na Artesp, na ANTT e na Anac, ainda sem formalização.
Por que as rodovias são o caso mais urgente?
Porque o aumento de carga é certo, imediato e não se neutraliza com créditos. A concessionária rodoviária típica recolhe hoje PIS e Cofins no regime cumulativo, a 3,65%, somados ao ISS de 5% – carga de 8,65% sobre a receita bruta. Em 2027, mantido o ISS e introduzida a CBS estimada em 9,21% por fora, a carga sobe para cerca de 13,01% da tarifa bruta.
O salto de 4,36 pontos percentuais – pouco mais de 50% de elevação – ocorre logo no primeiro ano da transição. Os novos créditos reduzem custos, mas não fecham a diferença: créditos sobre despesas financeiras tendem a ser imateriais, não há crédito sobre a base intangível já constituída, e o Capex de 2027 e 2028, em concessões recentes, já está desonerado pelo Reidi. Segundo o levantamento do autor da análise publicada pela ConJur, feito sobre amostra substantiva de concessionárias, praticamente não há cenário em que o creditamento neutralize a elevação da carga nesses dois anos.
No horizonte terminal, o quadro se agrava. Com a alíquota-padrão combinada estimada em 27,91%, IBS e CBS equivalerão a cerca de 21,82% do preço bruto em 2033 – elevação superior a 150% frente aos 8,65% atuais. Daí a relevância do ajuste provisório previsto no artigo 376, § 4º, da LC 214/2025: esperar o desenrolar da transição transfere ao contrato um custo financeiro evitável.
Como ficam saneamento, energia e demais setores?
Sem regra universal. Cada segmento parte de carga, estrutura de custos e perfil de créditos próprios, e o resultado líquido depende da combinação entre receita, Opex e Capex. A tabela abaixo resume os vetores centrais mapeados na análise.
| Setor | Carga atual sobre receita | Tendência na transição |
|---|---|---|
| Rodovias | 8,65% (PIS/Cofins cumulativo + ISS) | Alta certa: aprox. 13,01% em 2027; mais de 150% de elevação até 2033 |
| Saneamento | 9,25% (não cumulativo, sem ISS) | Carga sobre receita tende a cair para 8,43% em 2027-2028; perda do resíduo negativo no Opex |
| Aeroportos e PPPs sociais | 14,25% (lucro real, exemplo ilustrativo) | Possível redução para aprox. 13,01%; perda inicial quase certa no lucro presumido |
| Energia elétrica e ferrovias de carga | Aprox. 25,99% (PIS/Cofins + ICMS) | Carga terminal estimada de 21,82% inferior à atual; redução é o cenário mais provável |
| Parques públicos | Locações hoje sem ISS | Redução de 70% das alíquotas de IBS/CBS nas locações; CBS efetiva de aprox. 2,69% da receita |
No saneamento, a peculiaridade está no chamado resíduo negativo: aquisições de fornecedores do regime cumulativo, tributadas a 3,65% ou menos, geram hoje crédito de 9,25% – assimetria favorável incorporada à legislação em 2002 e nunca alterada, que desaparece com o novo sistema. Três vetores se combinam: alívio na receita, possível piora no Opex e desoneração antecipada no Capex. O saldo depende de custos, maturidade dos investimentos e geografia de cada operação.
Quais os próximos passos para as concessionárias?
Chegar a janeiro de 2027 com dados, método e rito estruturados – de preferência, já implementados. Para rodovias, isso significa quantificar o choque de carga por contrato, provocar o regulador por via formal e preparar o pedido de ajuste provisório do artigo 376, § 4º. Para os demais setores, significa modelar os três vetores e não confiar em generalizações de mercado.
Em nossa experiência assessorando empresas na preparação para o novo sistema de tributação do consumo, os processos de reequilíbrio são burocráticos e lentos, e o estoque regulatório acumulado só cresce. Financiadores de projetos intensivos em capital já incluem o tema em suas matrizes de risco, e a mobilização tardia costuma custar mais do que o próprio tributo. A participação na Consulta Pública 03/2026 da ANA, aberta até 17 de setembro, é oportunidade concreta de influenciar a metodologia que balizará as revisões tarifárias do saneamento.
Perguntas Frequentes sobre reforma tributária e concessões
A reforma tributária dá direito a reequilíbrio dos contratos de concessão?
Sim. A LC 214/2025 reconhece o reequilíbrio econômico-financeiro pela alteração da carga tributária efetiva do contrato. A demonstração exige análise de débitos, créditos, bases, transição e capacidade de repasse – não a simples comparação de alíquotas nominais.
Por que a carga das rodovias sobe tanto em 2027?
Porque partem de tributação baixa: 3,65% de PIS/Cofins cumulativo mais 5% de ISS. Com a CBS de 9,21% por fora somada ao ISS mantido, a carga vai a cerca de 13,01% da tarifa bruta, e os créditos disponíveis não compensam a diferença em 2027 e 2028.
O que é o ajuste provisório do artigo 376, § 4º, da LC 214/2025?
É o mecanismo que permite antecipar o reequilíbrio durante a transição, sem aguardar a consolidação de todos os efeitos. Para setores com aumento imediato de carga, como rodovias, evita que o custo financeiro da espera seja transferido ao contrato.
Todos os setores de infraestrutura perdem com a reforma?
Não. Energia elétrica e ferrovias de carga, que partem de carga próxima de 25,99%, tendem a ter redução, com carga terminal estimada em 21,82%. Parques públicos podem se beneficiar desde o primeiro dia, com redução de 70% das alíquotas de IBS e CBS sobre locações.
Como comparar de forma correta as alíquotas antigas e novas?
Convertendo para a mesma base. IBS e CBS incidem por fora do preço; PIS, Cofins, ICMS e ISS, por dentro. Uma CBS nominal de 9,21% equivale a cerca de 8,43% do preço bruto, e é esse número que deve ser confrontado com a carga atual.
O que as concessionárias de saneamento devem observar na consulta da ANA?
A Consulta Pública 03/2026, aberta até 17 de setembro de 2026, trata da Norma de Referência de revisão tarifária, incluindo as alterações tributárias extraordinárias. É o espaço para influenciar a metodologia de medição da carga efetiva que orientará os reequilíbrios do setor.