Substituição da CDA: o Tema 1.350 do STJ e seus limites
Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados
A substituição da CDA tem limite claro. No Tema 1.350, julgado pela Primeira Seção sob o rito dos repetitivos, o STJ definiu que a Fazenda Pública não pode substituir ou emendar a Certidão de Dívida Ativa para incluir, complementar ou modificar o fundamento legal do crédito, nem mesmo antes da sentença nos embargos.
Quem defende empresas em execução fiscal conhece a cena: o executado aponta na inicial dos embargos que a certidão não indica a lei em que se funda a exigência, e a Fazenda responde com pedido de substituição do título. O Superior Tribunal de Justiça acaba de fechar essa porta.
O que o STJ decidiu no Tema 1.350?
O precedente firmou que falhas ou ausência de fundamentação legal na CDA não configuram mero erro formal passível de correção. Trata-se de vício substancial, que compromete a validade da inscrição em dívida ativa e do próprio lançamento tributário. A consequência é direta: não cabe emenda nem substituição do título para suprir essa lacuna.
A tese foi fixada pela Primeira Seção sob a sistemática dos recursos repetitivos, o que significa aplicação obrigatória aos casos semelhantes em todo o país. Segundo o Superior Tribunal de Justiça, o entendimento dialoga diretamente com a Súmula 392 e com o Tema 166, ambos dedicados aos limites de correção do título executivo tributário.
Pois bem. A Súmula 392 já autorizava a Fazenda Pública a substituir a certidão até a prolação da sentença de embargos, quando se tratasse de correção de erro material ou formal, vedada a modificação do sujeito passivo da execução. O que o Tema 1.350 faz é delimitar o que cabe dentro da expressão erro material ou formal – e a fundamentação legal do crédito fica de fora.
Qual a base legal do limite à substituição da certidão?
A resposta está na natureza do requisito omitido. O artigo 202, inciso III, do Código Tributário Nacional exige que o termo de inscrição indique a origem e a natureza do crédito, mencionada especificamente a disposição de lei em que seja fundado. Não é formalidade decorativa: é o que permite ao contribuinte saber do que se defende.
| Situação na CDA | Natureza do vício | Substituição ou emenda |
|---|---|---|
| Erro material ou formal (grafia, cálculo, digitação) | Sanável | Admitida até a sentença dos embargos (Súmula 392) |
| Ausência ou falha do fundamento legal do crédito | Substancial | Vedada, ainda que antes da sentença (Tema 1.350) |
| Inclusão, complementação ou troca da base normativa | Substancial | Vedada (Tema 1.350) |
| Modificação do sujeito passivo | Substancial | Vedada (Súmula 392) |
O artigo 203 do Código Tributário Nacional trata a omissão de requisitos do artigo 202 como causa de nulidade da inscrição e do processo de cobrança dela decorrente, admitindo o saneamento até a decisão de primeira instância mediante substituição da certidão nula. Na mesma direção, o artigo 2º, § 8º, da Lei nº 6.830, de 1980, permite emendar ou substituir a certidão até a decisão de primeira instância, assegurada a devolução do prazo para embargos.
A leitura conjugada desses dispositivos com o Tema 1.350 leva a um recorte prático: o saneamento continua possível, mas apenas para vícios que não atinjam o próprio ato de constituição do crédito. Fundamento legal ausente não é lacuna do título – é lacuna do lançamento, e lançamento não se corrige por certidão nova.
O que o desembargador federal Flávio Jardim destacou sobre o precedente?
Em episódio do podcast Rádio Decidendi, do STJ, o desembargador federal Flávio Jardim, do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, expôs os fundamentos da decisão, seus reflexos na condução das execuções fiscais e a articulação do Tema 1.350 com a Súmula 392 e com o Tema 166, que tratam dos limites para a correção do título executivo tributário.
O que muda para as empresas em execução fiscal?
Muda a ordem das prioridades na defesa. O exame da fundamentação legal da certidão deixa de ser argumento acessório e passa a ocupar posição de tese principal, porque agora existe precedente qualificado sustentando que o vício é insanável.
Em nossa experiência assessorando empresas em execuções fiscais de ICMS e de contribuições federais, certidões que apenas remetem a números de processo administrativo ou a rubricas genéricas de arrecadação são mais comuns do que se imagina, sobretudo em créditos antigos e em inscrições feitas em lote. Cada uma dessas execuções merece releitura à luz do Tema 1.350.
O impacto sistêmico também é considerável. Os relatórios Justiça em Números do Conselho Nacional de Justiça indicam que as execuções fiscais respondem por cerca de um terço do acervo processual do país, com taxas de congestionamento próximas de 90%. Um precedente que veda o conserto do título em processos já ajuizados tende a acelerar extinções e a reduzir estoque.
Para o departamento jurídico, a recomendação é objetiva: levantar as execuções em curso, verificar se a certidão indica a disposição legal específica do crédito e avaliar a oportunidade de embargos ou de exceção de pré-executividade, conforme o estágio processual. Vale registrar que a inércia do executado não convalida vício substancial, mas o momento da alegação altera o custo da defesa.
Quais os próximos passos?
A tendência é que a Fazenda Pública reforce o controle de qualidade da inscrição em dívida ativa, com padronização da indicação do fundamento legal já na constituição do crédito. Do lado do contribuinte, o intervalo até essa adaptação abre uma janela relevante de discussão sobre o estoque atual.
Recomenda-se auditoria das execuções fiscais em andamento e revisão dos autos de infração recebidos nos últimos anos, com atenção à correspondência entre o fato descrito e a norma invocada. A análise caso a caso é indispensável: o precedente é forte, mas sua aplicação depende do exame concreto da certidão e do processo administrativo que a originou.
Perguntas frequentes sobre a substituição da CDA
A Fazenda ainda pode substituir a CDA depois do Tema 1.350?
Sim, para erro material ou formal, até a prolação da sentença de embargos, nos termos da Súmula 392 do STJ. O que o Tema 1.350 vedou foi a substituição ou emenda destinada a incluir, complementar ou modificar o fundamento legal do crédito tributário, por se tratar de vício substancial, e não de simples falha de forma.
O que caracteriza vício substancial na certidão de dívida ativa?
Segundo o precedente, falhas ou ausência de fundamentação legal comprometem a validade da inscrição em dívida ativa e do próprio lançamento tributário. O artigo 202, inciso III, do Código Tributário Nacional exige a menção específica à disposição de lei em que se funda o crédito. Sem ela, o executado não tem como delimitar a defesa.
O Tema 1.350 se aplica a execuções fiscais já em andamento?
Como tese firmada em recurso repetitivo, o entendimento deve ser aplicado aos casos semelhantes em todo o território nacional. A verificação, contudo, é individual: depende do conteúdo concreto da certidão que instrui cada execução e do estágio processual em que o feito se encontra.
Qual a diferença entre o Tema 1.350 e a Súmula 392?
A Súmula 392 autoriza a substituição da CDA até a sentença de embargos para correção de erro material ou formal, vedada a mudança do sujeito passivo. O Tema 1.350 delimita o alcance dessa permissão, esclarecendo que a fundamentação legal do crédito não se enquadra como erro formal e, por isso, não admite correção pela via da substituição.
Vale a pena alegar o vício em exceção de pré-executividade?
A via é cabível quando o vício é aferível de plano, sem necessidade de dilação probatória, o que costuma ocorrer na ausência de indicação do fundamento legal. A escolha entre exceção de pré-executividade e embargos depende do estágio do processo, da existência de garantia e da estratégia definida para o caso concreto.
O precedente alcança dívidas não tributárias inscritas em dívida ativa?
O Tema 1.350 foi fixado em matéria tributária e refere-se ao fundamento legal do crédito tributário. A extensão do raciocínio a créditos de outra natureza depende de construção jurisprudencial posterior, uma vez que a Lei nº 6.830, de 1980, disciplina a cobrança da dívida ativa tributária e não tributária.
Volto à cena do início. O pedido de substituição do título deixou de ser resposta suficiente ao embargante que aponta a ausência de fundamento legal na certidão. O que antes se resolvia com uma certidão nova agora exige da Fazenda que tenha feito o lançamento corretamente desde a origem – e devolve ao contribuinte uma tese de defesa com lastro em precedente qualificado.