Trava dos 26,5% na reforma tributária: segurança real?
Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados
A trava dos 26,5% na Lei Complementar 214/2025 não reduz automaticamente alíquota alguma. O artigo 475 apenas obriga o Executivo a propor medidas ao Congresso caso a alíquota de referência de IBS e CBS ultrapasse esse teto. É um comando de iniciativa legislativa, não um limite autoaplicável – e essa diferença expõe os benefícios setoriais a instabilidade.
Apresentada como o principal mecanismo de segurança jurídica da reforma tributária, a trava foi celebrada como o teto que impediria a alíquota-padrão de disparar. Passados quase dois anos da Emenda Constitucional 132/2023, impõe-se reexaminar se a promessa se confirma ou se apenas ganhou nova roupagem legislativa.
O que é a trava dos 26,5% na reforma tributária?
É o teto de referência para a soma das alíquotas do IBS e da CBS, fixado na Lei Complementar 214/2025 e depois ajustado pela Lei Complementar 227/2026. Caso a estimativa das alíquotas de referência supere 26,5%, o Poder Executivo da União, ouvido o Comitê Gestor do IBS, deverá encaminhar ao Congresso projeto de lei complementar com medidas para reduzir o percentual a patamar igual ou inferior ao teto.
O desenho consta do artigo 475 da Lei Complementar 214/2025. O parágrafo 11 impõe o dever de propor a redução; o parágrafo 12 detalha que o projeto deve ser enviado em até noventa dias após a conclusão da avaliação quinquenal, acompanhado dos dados e cálculos que o embasam, e alterar o escopo dos regimes e políticas favorecidos. A engrenagem, portanto, é acionada pela via da avaliação periódica, conduzida pelo Ministério da Fazenda e submetida ao Congresso Nacional.
A trava dos 26,5% garante segurança jurídica?
Não como se propaga. O teto não reduz automaticamente qualquer alíquota; ele apenas cria uma obrigação de iniciativa dirigida ao Executivo. Enquanto o Congresso não deliberar sobre o projeto encaminhado, nada se altera de forma imediata – e a fonte da economia pretendida recai sobre os regimes favorecidos, não sobre a alíquota cheia.
Aqui reside o ponto que as empresas beneficiadas subestimam. À primeira vista, a redação parece protetiva, pois desapareceu o comando de revogação direta das reduções setoriais. A leitura, porém, é ingênua. A ameaça não foi afastada; mudou de forma. Quando a conta não fecha, o instrumento concebido para racionalizar políticas públicas por avaliação de custo-benefício converte-se em veículo de ajuste fiscal. A avaliação quinquenal, cuja primeira edição está anunciada para 2031, deixa de ser diagnóstico e vira gatilho de revisão dos benefícios.
Quais benefícios ficam vulneráveis e quais estão protegidos?
A moldura constitucional blinda menos do que parece. São efetivamente intocáveis as desonerações totais – alíquota zero e redução de 100% – e a permanência nominal, nas listas, dos setores que o próprio artigo 9º, parágrafo 1º, elegeu, além de proteções materiais como a do artigo 187, inciso I, para o agro. O restante é manipulável por lei complementar: o percentual das reduções nominadas, a extensão concreta das listas de bens e serviços beneficiados e o rol inteiro de benefícios que a Constituição apenas mandou estabelecer. A tabela sintetiza o mapa de exposição.
| Benefício | Situação | Grau de proteção |
|---|---|---|
| Alíquota zero e redução de 100% | Desoneração total | Intocável |
| Percentual das reduções nominadas | Cristalizado no texto | Alto, mas revisável pelo parágrafo 10 |
| Extensão concreta das listas | Definida por lei complementar | Baixo |
| Rol de benefícios a estabelecer | Delegado ao legislador | Baixo |
O que muda para as empresas dos setores beneficiados?
Muda o horizonte de calculabilidade. Uma empresa de setor com redução de alíquota precisa planejar investimentos de longo prazo sem certeza de que o benefício sobreviverá à primeira avaliação quinquenal. Em nossa experiência assessorando grupos empresariais na transição da reforma, a maior dificuldade não é a alíquota nominal de hoje, mas a ausência de previsibilidade sobre o alcance futuro de direitos tidos como estáveis.
O verbo escolhido pelo legislador confirma o diagnóstico. A trava não reduz; ela obriga o Executivo a propor. O instrumento constitucional voltado a racionalizar políticas por custo-benefício foi subvertido em mero mecanismo de ajuste, acionado porque a conta não fechou. Para o setor privado, a consequência é concreta: até que o Congresso delibere, conviver com a incerteza sobre a extensão dos incentivos passa a integrar o risco fiscal do negócio.
Quais os próximos passos diante da avaliação quinquenal?
A recomendação é antecipar-se. Setores beneficiados devem mapear, desde já, a base normativa exata de cada incentivo, distinguindo o que é desoneração total – protegida – do que depende da extensão de listas e de reduções revisáveis. Monitorar os trabalhos do Comitê Gestor do IBS e a agenda da avaliação quinquenal deixa de ser tarefa acessória e torna-se item de governança tributária. Quem depende de benefício parcial precisa construir cenários de contingência para 2031.
Perguntas frequentes sobre a trava dos 26,5%
A trava dos 26,5% impede o aumento da alíquota?
Não de forma automática. O teto de 26,5% da Lei Complementar 214/2025 obriga o Executivo a encaminhar projeto de lei complementar ao Congresso caso a alíquota de referência o ultrapasse, mas não reduz nem congela alíquota por si só. A efetiva contenção depende de deliberação legislativa posterior, o que retira a autoaplicabilidade do mecanismo.
De onde viria a redução para respeitar o teto?
Da revisão dos regimes favorecidos, não da alíquota cheia. O artigo 475 determina que o projeto altere o escopo e a forma de aplicação dos regimes e políticas beneficiados. Na prática, a pressão de ajuste recai sobre os setores com redução de alíquota, cujos benefícios podem ser reduzidos em extensão ou alcance por lei complementar.
Quando ocorre a primeira avaliação quinquenal?
A primeira avaliação quinquenal está anunciada para 2031. É a partir dela que se aciona o dever de o Executivo propor medidas de redução, com prazo de até noventa dias após a conclusão dos trabalhos. Até esse marco, os setores beneficiados convivem com incerteza sobre a permanência integral de seus incentivos.
Quais benefícios são realmente intocáveis?
As desonerações totais, isto é, a alíquota zero e a redução de 100%, além da permanência nominal, nas listas, dos setores expressamente eleitos pela Constituição e de proteções materiais como a do agro no artigo 187, inciso I. O percentual das reduções nominadas é cristalizado, mas ainda comporta revisão pela via da avaliação periódica.
O que a empresa deve fazer para se proteger?
Mapear a fundamentação normativa de cada benefício, separar o que é desoneração total do que depende de listas e reduções revisáveis, acompanhar o Comitê Gestor do IBS e a agenda da avaliação quinquenal e construir cenários de contingência. Governança tributária e monitoramento legislativo tornam-se essenciais para preservar previsibilidade diante da reforma.
Conclusão
A trava dos 26,5% guarda uma verdade e uma ilusão. A verdade é que existe um teto de referência para IBS e CBS. A ilusão é supor que ele se aplica sozinho. O artigo 475 desenhou a fechadura constitucional, mas descartou a chave que a abre. Enquanto o Congresso não deliberar, previsibilidade seguirá sendo promessa – e surpresas tributárias, ensina a experiência, recaem sobre quem dispõe de menos meios para se defender.