Tributação do agronegócio não é privilégio, diz o STF

Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados

O STF firmou que a desoneração de alimentos e de insumos agropecuários não é benefício fiscal, mas concretização de direitos fundamentais. Nas ADIs 5.553 e 7.755, julgadas em dezembro de 2025, a Corte validou a redução de base do ICMS, a alíquota zero de IPI e o tratamento diferenciado dos insumos no IBS e na CBS.

A distinção parece sutil e não é. Benefício fiscal se concede e se revoga por conveniência. Concretização de direito fundamental, não. Ao mudar a natureza jurídica do tratamento diferenciado do agronegócio, o Supremo mudou o que é preciso demonstrar para suprimi-lo.

O que o STF decidiu nas ADIs 5.553 e 7.755?

Em julgamento conjunto concluído em 18 de dezembro de 2025, com relatoria do ministro Edson Fachin e acórdão do ministro Cristiano Zanin, o Plenário do Supremo Tribunal Federal julgou improcedentes, por maioria, os pedidos que impugnavam os incentivos fiscais aos insumos agropecuários.

Estavam sob ataque três frentes: a redução da base de cálculo do ICMS prevista no Convênio Confaz nº 100/1997, a alíquota zero de IPI e, sobretudo, o artigo 9º, § 1º, XI, da EC 132/2023, que assegura tratamento diferenciado aos insumos agropecuários no IBS e na CBS. Alegava-se ofensa à seletividade, ao meio ambiente e à saúde.

A Corte não comprou a premissa. Assentou-se que a política de desoneração não visa estimular ou desestimular o consumo desses produtos, mas reduzir custos de produção alimentar, evitar aumentos de preços e manter a competitividade agrícola do país, reconhecida a natureza de insumo técnico imprescindível à agricultura contemporânea. Os incentivos, prosseguiu o Tribunal, alinham-se a mandamentos constitucionais – o direito à alimentação, o desenvolvimento econômico nacional e a política agrícola –, sem ofensa a cláusulas pétreas.

Senão vejamos o que isso significa em ônus argumentativo. Quem impugnou os incentivos precisava demonstrar que eram odiosos. Depois deste julgado, precisa demonstrar que a desoneração não serve à alimentação, ao desenvolvimento e à política agrícola – três finalidades constitucionais. O grau de dificuldade mudou de patamar.

Qual o precedente que preparou esse entendimento?

A ADI nº 5.363/MG, relatada pelo ministro Luiz Fux e julgada pelo Pleno em 12 de setembro de 2023, discutia benefícios de ICMS sobre a cesta básica em Minas Gerais restritos aos bens ali produzidos. A Corte afastou a restrição fundada na origem, por afronta ao artigo 152 da Constituição – e, no caminho, assentou premissa de alcance maior.

Do voto condutor colhe-se que não se estava diante de mero benefício, pois, ao reduzir a carga tributária da cesta básica, o Estado de Minas Gerais dá densidade ao direito fundamental à alimentação, que inadmite restrições. A ementa é mais categórica: trata-se de gasto tributário destinado a fomentar operações com a cesta básica, o que dá concreção ao direito fundamental à alimentação – artigos 6º, caput, 7º, IV, 208, VII, e 212, § 4º, da Constituição –, cuja restrição, em regra, é juridicamente impossível.

Note-se a expressão do Supremo: impossível. Não inconveniente. Impossível. Em desoneração de alimentos, o Tribunal deslocou a discussão da política fiscal para os direitos fundamentais – e ali as regras do jogo são outras.

Por que a tributação favorecida do agronegócio não é privilégio?

Porque decorre de comandos constitucionais expressos, e não de escolha discricionária do legislador. A tese, sustentada há anos pelo professor Fábio Pallaretti Calcini, apoia-se em diretrizes que o Supremo chancelou uma a uma.

A primeira é o respeito às peculiaridades da atividade rural. A produção agropecuária submete-se ao ciclo biológico das culturas e a circunstâncias alheias ao controle humano – a agrariedade –, com sazonalidade, pragas, perecibilidade rápida, dependência climática e baixo valor agregado no elo primário. Alto investimento somado a alto risco. Tais peculiaridades reclamam regime próprio, que é a concretização do princípio da igualdade do artigo 5º, caput: tratar desigualmente os desiguais.

A segunda diretriz é a mais decisiva. O agronegócio volta-se à produção de alimentos e à segurança alimentar. O direito à alimentação encontra supedâneo na dignidade da pessoa humana (artigo 1º, III), conduz ao mínimo existencial e desdobra-se no direito à vida (artigo 5º, caput) e no direito social à alimentação (artigo 6º), este a impor condutas positivas ao Estado. A consequência é inescapável: em uma cadeia voltada ao alimento, tributar encarece o acesso de todos – a tributação, mesmo reduzida, é exceção, não regra.

A terceira decorre do artigo 187, I, da Constituição Federal, segundo o qual a política agrícola será planejada e executada levando em conta, sobretudo, os instrumentos creditícios e fiscais. Não é orientação vaga: é determinação explícita de que o Estado fomente toda a cadeia. Somam-se a sustentabilidade – a defesa do meio ambiente alçada a princípio do Sistema Tributário Nacional pelo artigo 145, § 3º – e a exoneração das exportações, à luz do princípio do destino.

Diretriz constitucional	Fundamento	Confirmação no STF
Peculiaridades da atividade rural (agrariedade)	Igualdade material – art. 5º, caput	ADIs 5.553 e 7.755: insumos como técnicos e imprescindíveis
Segurança alimentar	Arts. 1º, III; 5º, caput; e 6º	ADI 5.363/MG: restrição juridicamente impossível
Dever de fomento da política agrícola	Art. 187, I	ADIs 5.553 e 7.755: redução de custos e competitividade
Sustentabilidade	Art. 145, § 3º (EC 132/2023) e art. 225	Improcedência da alegação de ofensa ambiental

O que muda para as empresas do agronegócio na transição da Reforma?

Muda a natureza do argumento disponível. Ao validar o artigo 9º, § 1º, XI, da EC 132/2023, o Supremo blindou o tratamento diferenciado dos insumos no IBS e na CBS contra a tese de inconstitucionalidade por ofensa à seletividade ou ao meio ambiente. Essa porta está fechada.

Mais relevante para o planejamento de médio prazo é a consequência estrutural. Reconhecido que os instrumentos fiscais no agronegócio operam com finalidade de fomento e de realização de direitos fundamentais, o tratamento favorecido deixa de ser faculdade do legislador e ostenta respaldo constitucional – cuja supressão encontra limite na vedação ao retrocesso.

Traduzindo para a mesa do diretor tributário: futura tentativa de revogar a desoneração de insumos, por lei complementar ou pelo Comitê Gestor do IBS, enfrenta não apenas o debate de política fiscal, mas um argumento de retrocesso em direito fundamental. Em nossa experiência assessorando grupos do agronegócio, a diferença entre litigar contra a revogação de um benefício e contra o esvaziamento de um direito fundamental separa a tese defensável daquela com chance real de tutela de urgência.

Quais os próximos passos?

A leitura consolidada nos dois julgados deve orientar a regulamentação infralegal da Reforma, sobretudo na definição do alcance dos insumos beneficiados e na restrição de listas. Empresas com cadeias integradas têm agora fundamento constitucional para sustentar a avaliação da cadeia em conjunto, como sistema, e não elo a elo.

Recomenda-se revisitar teses em curso sobre a extensão da desoneração de insumos e reavaliar contingências tidas por prováveis sob a premissa antiga de mero benefício revogável. Cada operação exige análise própria da cadeia e das normas estaduais. Mas a premissa de fundo está fixada.

Perguntas frequentes sobre a tributação do agronegócio e o STF

O STF validou os incentivos fiscais aos insumos agropecuários?

Sim. No julgamento conjunto das ADIs nº 5.553/DF e 7.755/DF, concluído em 18 de dezembro de 2025, o Plenário julgou improcedentes, por maioria, os pedidos que impugnavam a redução de base do ICMS pelo Convênio Confaz nº 100/1997, a alíquota zero de IPI e o artigo 9º, § 1º, XI, da EC 132/2023. Relator foi o ministro Edson Fachin, com acórdão do ministro Cristiano Zanin.

Por que a desoneração de alimentos não é considerada mero benefício fiscal?

Porque o STF a qualificou como concretização de direito fundamental. Na ADI nº 5.363/MG, julgada em 12 de setembro de 2023 sob relatoria do ministro Luiz Fux, a Corte assentou que a redução da carga tributária da cesta básica dá densidade ao direito fundamental à alimentação, que inadmite restrições. A ementa registra que restringir esse gasto tributário é, em regra, juridicamente impossível.

O tratamento diferenciado dos insumos vale no IBS e na CBS?

Sim. O artigo 9º, § 1º, XI, da EC nº 132/2023 assegura tratamento diferenciado aos insumos agropecuários no IBS e na CBS, e esse dispositivo foi impugnado nas ADIs 5.553 e 7.755. O Supremo julgou improcedentes os pedidos: a previsão permanece válida para o novo modelo de tributação do consumo.

O que é a vedação ao retrocesso na tributação do agronegócio?

É a limitação à supressão ou ao esvaziamento de medidas que concretizam direitos fundamentais. Reconhecido que o tratamento favorecido do agronegócio realiza a segurança alimentar e o dever de fomento da política agrícola, ele deixa de ser faculdade legislativa e ostenta respaldo constitucional. Tentativas de revogação enfrentam, assim, não só o debate de política fiscal, mas o argumento de retrocesso.

A decisão beneficia toda a cadeia ou apenas o produtor rural?

A construção acolhida pelo Supremo parte da avaliação da cadeia do agronegócio em conjunto – da produção primária à indústria, ao comércio e aos serviços – como sistema que merece tratamento favorecido do começo ao fim. O reconhecimento dos insumos como técnicos e imprescindíveis e a finalidade de preservar a competitividade agrícola sustentam essa leitura sistêmica, não fragmentada por elo.

Benefício se revoga por conveniência; direito fundamental, não. Ao afirmar que a desoneração dos alimentos e dos insumos agropecuários concretiza a igualdade, a segurança alimentar e o dever de fomento da política agrícola, o Supremo não distribuiu um favor ao setor – reconheceu que a Constituição já havia decidido a questão. O que se tinha por privilégio era cumprimento do texto constitucional.