Voto de qualidade: o STF adia e o contencioso do IBS espera
Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados
O Supremo Tribunal Federal retirou de pauta, em 21 de agosto de 2026, as ações que discutem a extinção do voto de qualidade no Carf, sem nova data designada. O julgamento estava marcado para 26 de agosto e permanece suspenso desde março de 2022, com placar parcial de cinco votos a um pela improcedência.
A leitura apressada trata o caso como disputa superada: o dispositivo impugnado já foi revogado e o voto de qualidade voltou a vigorar. A leitura correta é outra. O que o Supremo decidirá não é o presente, mas a razão de decidir que governará o contencioso administrativo do IBS, hoje estruturado pela Lei Complementar 227/2026.
O que está em julgamento nas ações sobre o voto de qualidade?
Três ações diretas de inconstitucionalidade atacam o artigo 28 da Lei 13.988/2020, que inseriu o artigo 19-E na Lei 10.522/2002 e determinou que o empate no julgamento do processo administrativo de determinação e exigência do crédito tributário se resolvesse a favor do contribuinte. O fundamento central é vício formal por ausência de pertinência temática.
As ações são a ADI 6.399, ajuizada pela Procuradoria-Geral da República, a ADI 6.403, pelo Partido Socialista Brasileiro, e a ADI 6.415, pela associação nacional dos auditores fiscais, esta última somando à alegação formal a de inconstitucionalidade material por suposta violação ao artigo 37 da Constituição Federal.
A tese dos opositores apoia-se nas ADIs 5.127 e 5.012, precedentes sobre emendas estranhas ao objeto da medida provisória convertida. A distinção é relevante. A Medida Provisória 899/2019 dispôs sobre transação resolutiva de litígio em matéria tributária, isto é, sobre extinção de crédito tributário ainda não judicializado, o mesmo terreno em que opera o comando que resolve o empate em favor do contribuinte. Há transversalidade temática, e o precedente invocado não se ajusta ao caso.
Os cinco votos já proferidos caminham nessa direção. O relator originário, ministro Marco Aurélio, reconheceu não haver óbice constitucional à solução do empate em favor do contribuinte, votando pela procedência apenas quanto ao vício de processo legislativo.
Por que o julgamento ainda importa se o artigo 19-E foi revogado?
Porque a controvérsia tem efeito patrimonial direto sobre os processos julgados entre abril de 2020 e o restabelecimento do voto de qualidade. Se o Supremo declarar a constitucionalidade do artigo 19-E, a discussão sobre o alcance da regra retoma aplicação prática, hoje convertida em matéria de direito intertemporal com repercussão financeira relevante.
Convém recuperar a sequência normativa. A Medida Provisória 1.160/2023 revogou o artigo 19-E e restabeleceu o voto de qualidade, sendo questionada pelo Conselho Federal da OAB na ADI 7.347. A Lei 14.689/2023 consolidou o retorno do critério, com exclusão das multas e cancelamento da representação fiscal penal nos casos de desempate pró-Fisco, nos termos do artigo 25, § 9º, do Decreto 70.235/1972. Essa lei é objeto da ADI 7.548, do Partido Novo, que ataca a atribuição de dois votos ao presidente da sessão.
Há também um capítulo infralegal que sobreviveu ao tempo. A Portaria 260/2020 do então Ministério da Economia definiu processo administrativo de determinação e exigência do crédito tributário como aquele em que a exigência se formaliza por auto de infração ou notificação de lançamento, restrição que a lei não fez, e afastou a incidência do artigo 19-E, entre outras hipóteses, nos processos de não homologação de compensação. A restrição nunca se sustentou. Quando o Fisco vence esse julgamento, a consequência é tornar exigível o valor informado como compensado, o que caracteriza, a toda evidência, exigência de crédito tributário.
Em nossa experiência no contencioso administrativo, esse é o ponto que mais gera passivo silencioso em carteiras corporativas: acórdãos de compensação decididos por desempate no período de vigência do artigo 19-E, sustentados em interpretação restritiva de portaria. São contribuintes que aguardam há mais de quatro anos por definição, e a retirada de pauta prolonga uma espera que já se tornou desproporcional.
Como o contencioso do IBS reproduziu o problema do voto de qualidade?
A Lei Complementar 227/2026 substituiu o voto de qualidade por voto de desempate nas instâncias recursais do IBS, mas manteve o desempate nas mãos da administração tributária. A arquitetura é ampla: vinte e sete Câmaras de Julgamento, vinte e sete Câmaras Recursais e a Câmara Superior do IBS. Nas instâncias recursais, o presidente não participa do julgamento e apenas intervém para resolver o empate, e a presidência reveza entre servidores estaduais e municipais. Alterna-se o ente federativo, nunca o lado da relação jurídica tributária.
A assimetria se agrava nas instâncias de integração. A Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS reúne oito representantes das administrações tributárias, quatro dos contribuintes e um presidente com voto de desempate alternado entre União e Comitê Gestor. Não há paridade. Tampouco há no Comitê de Harmonização, com quatro representantes da Receita Federal e quatro do Comitê Gestor, sem assento para contribuintes. Como os atos de harmonização vinculam os órgãos julgadores, a paridade das instâncias inferiores se esvazia na prática.
| Órgão | Composição | Critério de desempate |
|---|---|---|
| Carf (CBS e tributos federais) | Paritária | Voto de qualidade, com exclusão de multas e vedação de representação fiscal penal |
| Câmaras Recursais do IBS | Paritária, presidência alternada entre estados e municípios | Voto de desempate da presidência, sem participação no julgamento |
| Câmara Nacional de Integração | Oito do Fisco e quatro dos contribuintes | Presidência com voto de desempate, alternada entre União e Comitê Gestor |
| Comitê de Harmonização | Quatro da Receita Federal e quatro do Comitê Gestor | Sem assento de contribuintes; atos com efeito vinculante |
O que muda para empresas com passivo administrativo em disputa?
Muda a estratégia de provisão e de escolha de foro. Empresas com autos de infração federais e, a partir da transição, com exigências de IBS terão de conviver com dois regimes de desempate distintos para fatos geradores de idêntica base econômica, o que altera a probabilidade de êxito administrativo e o cálculo de quando migrar para a via judicial.
Há ainda uma distinção de tratamento que merecerá atenção das áreas fiscais. No contencioso da CBS, que permanece na Receita Federal e no Carf, o resultado desfavorável ao contribuinte por voto de qualidade acarreta exclusão das multas e veda a representação fiscal para fins penais. No IBS, o desempate pela presidência não vem acompanhado de benefício equivalente com a mesma clareza. Em tributos de base econômica quase idêntica, essa diferença tende a sucumbir a exame de isonomia perante o Supremo Tribunal Federal.
Quais os próximos passos?
Não há data designada para a retomada. O julgamento das ADIs 6.399, 6.403 e 6.415 permanece com placar parcial favorável à improcedência, e a razão de decidir que dele resultar condicionará a apreciação da ADI 7.548, que discute a constitucionalidade do modelo restabelecido pela Lei 14.689/2023.
A recomendação prática é preservar a discussão sobre o alcance do artigo 19-E nos processos de compensação decididos por desempate no período, evitando preclusão enquanto o Supremo não se pronuncia.
Perguntas frequentes sobre o voto de qualidade e o contencioso do IBS
O voto de qualidade está em vigor hoje no Carf?
Sim. A Medida Provisória 1.160/2023 revogou o artigo 19-E e restabeleceu o voto de qualidade, e a Lei 14.689/2023 consolidou o retorno do critério. O modelo atual prevê que, no desempate favorável ao Fisco, sejam excluídas as multas e cancelada a representação fiscal para fins penais, nos termos do artigo 25, § 9º, do Decreto 70.235/1972.
O que o STF decidirá se retomar o julgamento das ADIs?
Decidirá a validade do artigo 28 da Lei 13.988/2020 no período em que vigorou, entre 2020 e 2023. Não decidirá a validade do voto de qualidade pró-Fisco hoje aplicável. A relevância está nos parâmetros que fixará sobre pertinência temática de emendas em medida provisória e sobre composição paritária de órgãos administrativos de julgamento.
O contencioso do IBS será paritário?
As Câmaras de Julgamento e Recursais têm composição paritária, mas a Câmara Nacional de Integração reúne oito representantes das administrações tributárias e quatro dos contribuintes, e o Comitê de Harmonização não tem assento para contribuintes. Como os atos de harmonização vinculam os órgãos julgadores, a paridade das instâncias inferiores perde eficácia prática.
Processos de compensação eram alcançados pelo artigo 19-E?
A Portaria 260/2020 afastou a aplicação da regra nos processos de não homologação de compensação, restrição que a lei não previa. O argumento contrário é consistente: quando o Fisco vence esse julgamento, torna-se exigível o valor informado como compensado, o que configura exigência de crédito tributário e atrai a regra de desempate então vigente.
Como as empresas devem se preparar para o novo contencioso administrativo?
Mapeando a carteira por tributo, por período e por critério de desempate aplicável, e revisando a política de provisão à luz das probabilidades distintas entre CBS e IBS. Também é prudente acompanhar os atos do Comitê de Harmonização, cujo efeito vinculante sobre os órgãos julgadores pode restringir teses defensivas antes mesmo do julgamento do caso concreto.
Seis anos depois, a matéria continua sem definição, e a espera deixou de ser apenas um problema de estoque processual. O modelo de desempate desenhado para o IBS reproduziu, em escala ampliada, o mesmo defeito que se discute desde 2020. O Supremo julgará um dispositivo revogado, mas fixará a régua de um contencioso que ainda está nascendo.