ICMS sobre subvenção de tarifa social: STF forma maioria

Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados

O Supremo Tribunal Federal formou maioria em 18 de setembro de 2026 para excluir a subvenção da tarifa social de energia elétrica da base de cálculo do ICMS. O julgamento virtual tem repercussão geral e se encerra em 25 de setembro. A tese firmada valerá para casos idênticos em todas as instâncias.

A decisão desfaz um entendimento que vinha do Superior Tribunal de Justiça e reposiciona a fronteira entre política pública federal e competência tributária estadual. Para o setor elétrico, o efeito é direto sobre a base de incidência; para o contencioso tributário, o precedente oferece um critério útil bem além da energia.

O que o STF decidiu sobre a subvenção da tarifa social?

A maioria do Plenário concluiu que o valor da subvenção econômica destinada à tarifa social de energia elétrica não integra a base de cálculo do ICMS. Prevaleceu o voto do relator, ministro Cristiano Zanin, para quem os repasses da União às concessionárias não constituem preço nem receita própria da operação mercantil.

O relator foi acompanhado pela ministra Cármen Lúcia e pelos ministros André Mendonça, Alexandre de Moraes, Dias Toffoli e Nunes Marques. Desde abril, quando a análise foi paralisada por pedido de vista de Nunes Marques, o colegiado já reunia cinco votos contra a cobrança. Ao devolver os autos, o ministro aderiu à corrente majoritária, consolidando o resultado.

O fundamento é conceitual e vale a pena reter. A subvenção, segundo o voto condutor, não é elemento integrante do negócio jurídico de fornecimento de energia elétrica, ainda que seja desdobramento regulatório dele. Trata-se de receita alheia à operação de circulação de mercadoria. A concessionária não a recebe como contraprestação pelo consumo, mas como recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão firmado com a União.

Há um argumento adicional de peso: a concessionária não pode renunciar à subvenção. A tarifa social é preço determinado pelo poder público e é ela que define o valor da operação. O repasse federal, portanto, não guarda pertinência com a competência tributária dos estados. Para o ICMS, importa apenas o valor da operação comercial entre a concessionária e o consumidor de baixa renda.

Como funciona a subvenção da tarifa social de energia?

Consumidores de baixa renda pagam valor reduzido na fatura de energia por força de um subsídio conhecido como tarifa social. Para compensar a perda de arrecadação decorrente do desconto, o governo federal repassa a cada mês às concessionárias a diferença entre o que elas teriam recebido sem o abatimento e o que de fato receberam.

O mecanismo está previsto na Lei nº 10.604/2002 e tem finalidade contratual definida: manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo de concessão. Não se trata de pagamento por energia consumida, e sim de recomposição de receita frustrada por decisão de política pública.

Por que o caso chegou ao Supremo?

Porque o STJ havia considerado legítima a inclusão da subvenção na base de cálculo do ICMS em São Paulo, ao entender que o valor compunha o preço final da tarifa e que o imposto deveria incidir sobre o total da operação. O Sindicato da Indústria da Energia no Estado de São Paulo levou a controvérsia ao STF sustentando que o governo paulista interferiu em política pública da União e que a subvenção tem natureza indenizatória das perdas de arrecadação. O sindicato acrescentou que o fato gerador do ICMS ocorre na saída da mercadoria, ao passo que a subvenção é paga após a entrega da energia.

O que muda para as empresas do setor elétrico?

Muda a base tributável e abre discussão sobre o passado. Concessionárias e distribuidoras que recolheram ICMS sobre os valores de subvenção passam a ter fundamento sólido para revisar a apuração e avaliar a recuperação dos montantes pagos a maior, observados os prazos de repetição de indébito.

A repercussão geral é o ponto decisivo. Reconhecida essa qualidade, a tese firmada vincula as demais instâncias do Judiciário em situações semelhantes, o que reduz de forma relevante o risco de decisões divergentes em ações individuais. Processos suspensos à espera do julgamento tendem a ser destravados na sequência.

Convém registrar uma cautela de calendário: o julgamento virtual se encerra oficialmente em 25 de setembro de 2026. Até lá, os votos podem ser ajustados e a proclamação do resultado, com a redação final da tese, ainda não ocorreu. Medidas que dependam do teor exato do enunciado devem aguardar a publicação.

Em nossa atuação com empresas de infraestrutura submetidas a contratos de concessão, temos observado que a confusão entre receita tarifária e recomposição contratual contamina não apenas o ICMS, mas também a apuração de PIS, Cofins e das contribuições sobre receita bruta. O critério adotado pelo relator – verificar se o valor é contraprestação da operação ou recomposição de equilíbrio contratual – é transponível para essas discussões.

Quais os próximos passos?

A primeira providência é mapear o estoque. Empresas do setor devem quantificar, por período de apuração, o ICMS recolhido sobre valores de subvenção da tarifa social e organizar a documentação de repasse da União, que é a prova da natureza não tarifária do ingresso.

A segunda é acompanhar a proclamação do resultado e a redação da tese, especialmente quanto a eventual modulação de efeitos. Definido o alcance temporal, abre-se a janela para as medidas de recuperação. Grupos com contratos de concessão em outros setores regulados fariam bem em revisar, desde já, o tratamento tributário de verbas de recomposição contratual: o raciocínio que venceu no Supremo não se esgota na energia elétrica.

Perguntas frequentes sobre ICMS e subvenção da tarifa social de energia

O julgamento do STF já está concluído?

Não. A maioria se formou em 18 de setembro de 2026, mas o julgamento virtual termina oficialmente em 25 de setembro. Até a proclamação do resultado, votos podem ser ajustados e a redação final da tese ainda não está definida. O placar atual, contudo, indica a exclusão da subvenção da base de cálculo do ICMS.

Qual o fundamento central do voto do relator?

O ministro Cristiano Zanin sustentou que a subvenção não representa preço, tarifa nem receita própria da operação mercantil entre concessionária e consumidor. É receita alheia à circulação de mercadoria, paga pela União para recompor o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão diante da política pública de desconto aos consumidores de baixa renda.

A decisão vale para todos os estados?

Sim, por força da repercussão geral. A tese firmada servirá de referência obrigatória para situações semelhantes nas demais instâncias do Judiciário, em qualquer unidade da federação. O caso concreto teve origem em cobrança do Estado de São Paulo, mas o alcance do precedente é nacional.

É possível recuperar o ICMS já recolhido sobre a subvenção?

A discussão se torna viável com o precedente, observados os prazos de repetição de indébito e eventual modulação de efeitos que venha a ser definida na proclamação do resultado. A recuperação depende de prova documental do recolhimento e da correta identificação dos valores repassados pela União no período apurado.

O que o STJ havia decidido antes?

O Superior Tribunal de Justiça considerou legítima a inclusão da subvenção na base de cálculo do ICMS, ao entender que o valor integrava o preço final da tarifa de energia e que o tributo deveria incidir sobre o total da operação. Foi contra esse entendimento que o caso subiu ao Supremo.

O precedente alcança outras verbas de recomposição contratual?

Não de forma automática, mas o critério é aproveitável. O raciocínio adotado distingue contraprestação da operação de recomposição de equilíbrio contratual. Empresas com contratos de concessão em outros setores regulados podem avaliar, com apoio técnico, se verbas equivalentes recebem tratamento tributário adequado.

Quantos ministros já votaram contra a cobrança?

Seis: o relator Cristiano Zanin, a ministra Cármen Lúcia e os ministros André Mendonça, Alexandre de Moraes, Dias Toffoli e Nunes Marques. Cinco votos já existiam desde abril, quando o pedido de vista de Nunes Marques suspendeu a análise; o voto dele, ao devolver os autos, fechou a maioria.