Taxas: STF exige afetação da receita na ADI 7.791

Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados

O Supremo Tribunal Federal referendou, à unanimidade, a liminar do ministro Flávio Dino na ADI 7.791, que reconhece a afetação constitucional da receita das taxas e veda o seu entesouramento. A arrecadação deve ser aplicada no custeio da atividade estatal que justifica a exação, ressalvado o percentual alcançado pela desvinculação.

A repercussão imediata ficou no reforço de caixa da Comissão de Valores Mobiliários. O efeito duradouro é outro e pouco explorado: o regime jurídico das taxas mudou de eixo, e com ele a exposição de Estados e Municípios que usam a espécie como fonte genérica de receita.

O que o Supremo decidiu na ADI 7.791?

A liminar, referendada pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal em 3 de junho de 2026, determinou a aplicação integral da receita da Taxa de Fiscalização dos Mercados de Títulos e Valores Mobiliários na atividade que lhe dá causa, excetuados os trinta por cento atingidos pela desvinculação, e vedou qualquer retenção pelo Tesouro Nacional.

O contexto fático pesou na cautelar, publicada no DJe de 6 de maio de 2026. O relator registrou a atrofia institucional da autarquia em paralelo à ampliação e à sofisticação do mercado que lhe cabe controlar, e o dado é eloquente: menos de vinte e sete por cento da receita da taxa chegou à Comissão de Valores Mobiliários no triênio 2023-2025.

Os fundamentos, porém, foram enunciados em termos gerais. O relator consignou que a retenção viola a natureza jurídica da taxa, que, por definição constitucional, é tributo vinculado ao exercício de atividade estatal específica, e que o artigo 145, inciso II, da Constituição Federal, combinado com o artigo 77 do Código Tributário Nacional, exige que a arrecadação esteja relacionada ao custeio do poder de polícia exercido sobre o contribuinte. Invocou, ainda, o artigo 8º, parágrafo único, da Lei Complementar nº 101/2000, que determina a utilização dos recursos exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação.

Qual era o entendimento consolidado sobre a destinação das taxas?

Era o oposto. Doutrina e jurisprudência sustentavam a inexistência de afetação da receita das taxas ao custeio da atividade estatal que serve de fato gerador, diante do silêncio da Constituição e do próprio Código Tributário Nacional sobre o ponto. Sacha Calmon resumia a posição ao afirmar que a lei pode criar taxas sem afetação.

O próprio Supremo referendara essa leitura. Na ADI 5.564, relatoria da ministra Rosa Weber, DJe de 1º de julho de 2022, a Corte afirmou que a Constituição determina a arrecadação de taxa com destinação vinculada apenas na hipótese do artigo 98, parágrafo 2º, relativo às custas judiciais. E na ADI 2.129, relator o ministro Eros Grau, DJ de 16 de junho de 2006, registrou que o artigo 167, inciso IV, veda a vinculação da receita dos impostos, sem preceito análogo pertinente às taxas.

Por que o alcance da decisão vai além da CVM?

Porque as razões jurídicas não se prenderam ao caso. O relator construiu o argumento a partir da natureza constitucional da espécie tributária, e não de peculiaridade do mercado de capitais. Daí a leitura de que os fundamentos são extensíveis à generalidade das taxas, federais, estaduais e municipais.

Há um reforço normativo que a prática tributária ainda não explorou. Desde a Emenda Constitucional nº 93, de 2016, a desvinculação de receitas passou a referir-se às taxas entre os tributos atingidos – no artigo 76 do ADCT, prorrogado pelas Emendas 126/2022 e 135/2024, no artigo 76-A, relativo aos Estados, prorrogado pela Emenda 132/2023, e no artigo 76-B, relativo aos Municípios, prorrogado pelas Emendas 132/2023 e 136/2025. A contrario sensu, desvincula-se apenas o que estava vinculado.

A decisão não adota a tese da parafiscalidade necessária, segundo a qual todo tributo afetado a determinado órgão deveria ser por ele arrecadado – construção rechaçada pelo Pleno no RE 138.284, relator o ministro Carlos Velloso, DJ de 28 de agosto de 1992. O que se impõe é a vinculação e a efetiva aplicação, não a competência arrecadatória.

A vinculação obriga o ente a gastar, ou apenas o proíbe de desviar?

Aqui está o ponto de ruptura. Na ADI 2.925, relator para o acórdão o ministro Marco Aurélio, DJ de 4 de março de 2005, prevaleceu quanto à Cide-combustíveis a ideia de que a vinculação veda a tredestinação, mas não impõe o gasto, permitindo que os recursos permanecessem entesourados por tempo indeterminado. A liminar na ADI 7.791 caminha em sentido diverso ao determinar o dispêndio integral.

O que muda para a empresa que paga taxas de fiscalização?

Abre-se uma frente de questionamento que antes esbarrava em jurisprudência consolidada. Se toda a receita deve ser aplicada, com presteza e exclusividade, na atividade estatal que a enseja, perde sustentação a prática corrente de Estados e Municípios de custear despesas gerais por meio de taxas exorbitantes dirigidas a poucos contribuintes de elevada capacidade econômica.

Esse ponto merece atenção do diretor tributário. Capacidade contributiva não orienta a quantificação das taxas, conforme os parágrafos 1º e 2º do artigo 145 da Constituição. A taxa cobra o custo da atuação estatal, não a riqueza de quem a suporta. Demonstrar o descompasso entre arrecadação e gasto com fiscalização deixa de ser argumento retórico e ganha ancoragem na leitura que o Supremo faz do artigo 145, inciso II.

Em nossa experiência assessorando empresas sujeitas a taxas setoriais, a dificuldade sempre esteve na prova. O caminho prático passa por dados orçamentários públicos: confrontar a arrecadação da taxa com a dotação e a execução do órgão fiscalizador, ano a ano. A liminar oferece o modelo ao apoiar-se no percentual da receita transferido à autarquia.

Quais são os próximos passos?

A ADI 7.791 permanece em fase de cautelar, referendada pelo Pleno, com mérito ainda pendente de julgamento. Tratar a liminar como tese definitiva seria precipitado; ignorá-la, na mesma medida, seria desperdício de oportunidade. O horizonte relevante é o julgamento final da ação direta, que dirá se a afetação da receita se firma como regime geral das taxas.

O movimento sensato é inventariar as taxas suportadas pela companhia, separar as que remuneram poder de polícia efetivo daquelas de perfil arrecadatório e reunir os elementos orçamentários que sustentariam a discussão. Construir esse dossiê com assessoria especializada antes da definição do mérito permite entrar no debate com prova, e não com adjetivos.

Perguntas frequentes sobre a afetação da receita das taxas

A decisão da ADI 7.791 já tem efeito definitivo?

Não. Trata-se de medida cautelar concedida pelo relator e referendada à unanimidade pelo Plenário, com julgamento de mérito ainda pendente. A liminar produz efeitos desde já no caso da taxa da Comissão de Valores Mobiliários, mas a consolidação do entendimento como precedente estável dependerá do exame final da ação direta pelo Supremo Tribunal Federal.

A empresa pode deixar de recolher uma taxa cuja receita é desviada?

A liminar não autoriza o não recolhimento. O que ela assenta é o dever de aplicação da receita na atividade estatal correspondente e a vedação ao entesouramento e à retenção pelo Tesouro. Discussões sobre a validade da exação em casos concretos exigem demonstração específica e percorrem via própria, sem que a decisão funcione como salvo-conduto para suspender pagamentos.

Qual a diferença entre taxa vinculada e receita vinculada?

Tributo vinculado é aquele cujo fato gerador supõe atuação estatal referida ao contribuinte, como o serviço específico e divisível ou o ato de fiscalização. Receita vinculada diz respeito à destinação do produto arrecadado. A doutrina tradicional separava os dois planos; a liminar os aproxima, ao extrair da natureza vinculada do tributo a afetação da sua receita.

A desvinculação de receitas prejudica esse entendimento?

Ao contrário, pode reforçá-lo. Desde a Emenda Constitucional nº 93, de 2016, os dispositivos de desvinculação passaram a mencionar as taxas, nos artigos 76, 76-A e 76-B do ADCT. Se foi necessário desvincular, é porque havia vinculação. O que a desvinculação retira é uma parcela da receita, e não o regime de afetação do restante.

Taxas municipais de fiscalização também são atingidas?

Os fundamentos da liminar são gerais e se apoiam no artigo 145, inciso II, da Constituição e no artigo 77 do Código Tributário Nacional, aplicáveis às três esferas. O artigo 76-B do ADCT, prorrogado pelas Emendas 132/2023 e 136/2025, trata da desvinculação de receitas municipais e menciona as taxas. A aplicação concreta, contudo, dependerá da prova do descompasso em cada caso.

Que consequência recai sobre o gestor que descumpre a afetação?

O relator mencionou o crime de responsabilidade previsto no artigo 4º, inciso VI, da Lei 1.079/50 entre as sanções aplicáveis ao descumprimento do dever de aplicação. A referência importa porque desloca a discussão para a responsabilidade do administrador, elevando o custo político e jurídico de taxas com perfil arrecadatório.