Isenção de ICMS em áreas de livre comércio: STF veta corte unilateral

Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados

O Supremo Tribunal Federal decidiu em 24 de setembro de 2026 que estado nenhum pode revogar por conta própria isenção de ICMS concedida no âmbito do Confaz. Caiu o prazo que São Paulo fixara para o benefício das remessas às áreas de livre comércio da Região Norte, julgado inconstitucional por maioria do Plenário.

A tese aprovada alcança qualquer incentivo de ICMS internalizado por convênio, e não apenas o regime das áreas de livre comércio. Para a indústria que abastece Macapá, Boa Vista, Tabatinga ou Guajará-Mirim, o julgamento devolve previsibilidade a uma operação que vinha sendo precificada com risco de glosa.

O que o STF decidiu sobre a isenção de ICMS nas áreas de livre comércio?

O Plenário declarou inconstitucional o dispositivo do Decreto 65.255/2020 de São Paulo que impôs termo final à isenção do ICMS nas remessas de mercadorias industrializadas às áreas de livre comércio da Região Norte. Prevaleceu a compreensão de que o estado adere ao convênio por opção, mas não se desliga dele por decisão isolada.

A controvérsia nasceu de alterações no regulamento paulista que elegeram 31 de dezembro de 2024 como data final do benefício decorrente do Convênio ICMS 52. O prazo constava do parágrafo 5º do artigo 5º do Anexo I do Regulamento do ICMS de São Paulo, aprovado pelo Decreto 45.490/2000, na redação que lhe deu o Decreto 67.383/2022. Quatro estados da Região Norte reagiram no Supremo Tribunal Federal, e as quatro ações foram julgadas em conjunto na sessão de 24 de setembro.

Relatora, a ministra Cármen Lúcia foi acompanhada por cinco ministros. Três divergiram, ao reconhecer a autonomia dos estados para deixar de aplicar benefícios que já haviam incorporado à legislação local. Os governadores sustentaram que a medida paulista feriu a política de desenvolvimento regional e que São Paulo não poderia encerrar sozinho desoneração nascida de deliberação conjunta.

Tabatinga, no Amazonas, também integra o regime, embora o estado não figure entre os autores.

Qual a base legal que impede a revogação unilateral do benefício?

A revogação depende de deliberação dos estados e do Distrito Federal, com quórum de quatro quintos, na forma do parágrafo 2º do artigo 2º da Lei Complementar 24/1975. O fundamento constitucional está na alínea g do inciso XII do parágrafo 2º do artigo 155, que reserva à lei complementar a disciplina das isenções de ICMS.

O voto condutor separou dois momentos que a prática costuma confundir. Os convênios firmados no Confaz têm caráter autorizativo: nenhum estado é obrigado a incorporar a isenção ao seu ordenamento. Internalizada a desoneração, a saída deixa de ser gesto doméstico do Executivo estadual e passa a exigir o mesmo colegiado que autorizou a entrada, nos termos da Lei Complementar 24/1975.

Cármen Lúcia afastou o argumento de que o Convênio ICMS 42/2016 daria cobertura à medida paulista: aquele instrumento autorizou reduções de incentivos, não a revogação unilateral no formato adotado. A relatora advertiu que permitir o abandono isolado de benefício já incorporado produziria desequilíbrio entre os entes e alimentaria um movimento inverso à guerra fiscal – estados competindo para sair do arranjo, e não para entrar nele.

A divergência não era desprezível. Para o ministro Luiz Fux, quem tem autonomia para incorporar o incentivo também poderia fixar-lhe prazo, bastando respeitar a anterioridade; o quórum da Lei Complementar 24/1975 serviria para revogar o convênio, e não para a decisão individual de deixar de conceder a vantagem. Dois ministros o seguiram, sob o argumento de que exigir deliberação qualificada para a saída criaria requisito mais severo do que para a entrada, com risco de desestimular a adesão a convênios futuros.

Ao final, o Plenário fixou tese nos seguintes termos: É inconstitucional ato unilateral de Estado Federado que revogue, total ou parcialmente, benefícios ou isenções concedidos, relativos a ICMS, sem o estrito cumprimento dos princípios constitucionais e das regras fixadas em Lei Complementar no atendimento à alínea g, do inciso XII, do parágrafo 2º, do artigo 155 da Constituição da República.

E as operações praticadas entre o fim de 2025 e setembro de 2026?

Nesse intervalo as ações ficaram parcialmente prejudicadas. São Paulo restabeleceu o benefício por novo decreto, com vigência entre 29 de dezembro de 2025 e 30 de setembro de 2026, e a relatora registrou que a alteração apenas modificou o período de vigência, sem encerrar a controvérsia. Quem operou sob a norma restabelecida não está no centro do julgamento; quem foi alcançado pelo termo final de 2024, sim.

O que muda para as empresas que remetem mercadorias às áreas de livre comércio?

Muda o grau de exposição. A empresa que recolheu ICMS sobre remessas às áreas de livre comércio por força do prazo declarado inconstitucional passa a discutir esse valor com apoio em decisão de Plenário, e não em tese isolada. Autuações em curso ganham argumento de invalidade da própria norma que as sustenta.

Em nossa experiência assessorando indústrias que remetem mercadorias à Zona Franca e às áreas de livre comércio, o erro recorrente não está na tese, e sim no arquivo. Quando a discussão amadurece, falta o que comprova a operação: documento fiscal com o enquadramento correto, prova do internamento na área incentivada e o cruzamento entre a nota de saída e o registro da entrada. Sem esse lastro, a melhor tese constitucional morre na instrução.

Há um segundo desdobramento, menos evidente. A tese fixada não fala apenas de áreas de livre comércio: fala de benefício ou isenção de ICMS. Qualquer incentivo internalizado por um estado e depois cortado por decreto ou por norma de escalão inferior passa a ser candidato natural ao mesmo questionamento. Calha revisitar o histórico de benefícios que a empresa perdeu nos últimos cinco anos e verificar o veículo normativo que promoveu o corte.

Quais os próximos passos?

O andamento previsível é a publicação do acórdão e a eventual oposição de embargos de declaração, inclusive quanto ao alcance temporal da decisão. Até lá, três movimentos são razoáveis: levantar os valores recolhidos sob a regra invalidada, mapear autuações e processos administrativos em que o termo final de 2024 foi o fundamento, e revisar a precificação das remessas às áreas incentivadas.

A exposição varia com o perfil da operação e com o estado de destino, o que impõe análise individualizada. A assessoria especializada faz diferença na dosagem: recompor crédito sem base documental costuma custar mais do que a discussão.

Perguntas frequentes sobre a isenção de ICMS nas áreas de livre comércio

Quais são as áreas de livre comércio alcançadas pela decisão?

São regimes de incentivo instalados em municípios da Região Norte. O julgamento citou Macapá e Santana, no Amapá; Bonfim e Boa Vista, em Roraima; Guajará-Mirim, em Rondônia; Tabatinga, no Amazonas; e Cruzeiro do Sul, Brasileia e Epitaciolândia, no Acre. A isenção discutida incidia sobre o envio de mercadorias industrializadas a essas localidades.

O estado pode deixar de conceder um benefício autorizado pelo Confaz?

Pode optar por não incorporá-lo, porque os convênios têm caráter autorizativo e a adesão é escolha do estado. O que o Supremo vedou foi outra coisa: retirar por ato unilateral um benefício já internalizado na legislação local. Nesse caso a saída exige deliberação dos estados e do Distrito Federal, com o quórum de quatro quintos da Lei Complementar 24/1975.

A decisão vale para benefícios de ICMS fora do regime das áreas de livre comércio?

A tese fixada fala em benefícios ou isenções relativos ao ICMS, sem restringir o objeto ao regime das áreas de livre comércio. O raciocínio se apoia na alínea g do inciso XII do parágrafo 2º do artigo 155 da Constituição e na Lei Complementar 24/1975, que alcançam os incentivos de ICMS em geral. Cada caso exige verificar o veículo normativo do corte.

Empresas autuadas por não recolher o ICMS nessas remessas podem invocar o julgamento?

A declaração de inconstitucionalidade em controle concentrado atinge a norma que serviu de fundamento à exigência, com eficácia contra todos. Na prática, isso reposiciona a defesa em impugnações, recursos administrativos e execuções fiscais apoiadas no termo final de 31 de dezembro de 2024. A avaliação depende de conferir, caso a caso, qual dispositivo embasou o lançamento.

O Convênio ICMS 42/2016 não autorizava a redução do incentivo?

A relatora entendeu que aquele instrumento autorizou reduções de incentivos, não a revogação unilateral nos moldes adotados por São Paulo. A distinção importa: reduzir dentro de parâmetros autorizados é diferente de extinguir o benefício por ato próprio do Executivo estadual. Foi essa diferença que levou ao afastamento do argumento no julgamento.