Reforma tributária e contratos públicos: risco sem dono
Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados
A Lei Complementar 214/2025 assegurou o ajuste dos contratos vigentes na sua entrada em vigor – e, no que couber, dos de proposta anterior a ela –, comprovado o desequilíbrio. Ficou de fora quem propôs a partir de 16 de janeiro de 2025, que depende da Lei 14.133/2021 e do que o edital disse sobre risco tributário.
Uma licitação aberta em setembro de 2026 produzirá contrato executado sob a CBS. Pelo artigo 126, inciso II, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, PIS e Cofins se extinguem a partir de 2027, desde que instituída a contribuição do artigo 195, inciso V, da Constituição; em 2027 e 2028 o IBS fica nas alíquotas residuais do artigo 127; de 2029 a 2032, ICMS e ISS caem até a extinção em 2033. Contrato contínuo assinado hoje, prorrogável até a vigência decenal, atravessa quase tudo isso.
O que a LC 214/2025 protegeu e o que deixou de fora?
A Lei Complementar 214/2025 dedicou os artigos 373 a 377 ao reequilíbrio dos contratos administrativos. O artigo 373 cuida dos firmados antes da entrada em vigor, e o parágrafo 1º estende o capítulo, no que couber, aos posteriores de proposta anterior à vigência.
O corte, porém, não é líquido. O artigo 544 põe a vigência na publicação, 16 de janeiro de 2025, mas escalona os efeitos pelos incisos, e os artigos 373 a 377 caem no inciso VI: 1º de janeiro de 2026. Pela letra do artigo 373, o marco é 2025; quem propôs em 2025 tem argumento sério para sustentar 2026.
O tratamento dos protegidos é mais favorável em três pontos. O artigo 374, parágrafo 1º, lista o que a apuração da carga efetiva deve considerar: a não cumulatividade, a transição do ADCT, os benefícios dos tributos extintos e – contra o contratado – o possível repasse do encargo a terceiros. O artigo 376 cria procedimento específico e exclusivo, prioritário, para o desequilíbrio dessa transição. E o artigo 374, parágrafo 2º, aplica o regime mesmo onde a matriz atribuía ao contratado os impactos supervenientes.
O último ponto é o decisivo. Nos contratos antigos, o legislador passou por cima do que as partes combinaram sobre risco tributário. Nos novos, não.
| Aspecto | Contratos alcançados pela LC 214 | Proposta posterior à vigência |
|---|---|---|
| Marco temporal | Firmados antes da vigência ou, no que couber, com proposta anterior a ela (art. 373 e § 1º) | Proposta apresentada a partir de 16 de janeiro de 2025 (art. 544) |
| Parâmetro de cálculo | Carga tributária efetiva do art. 374, § 1º, mas o ajuste exige desequilíbrio comprovado (art. 374, caput, e art. 376, IV) | Regra geral da Lei 14.133, com prova da repercussão no preço |
| Matriz de riscos | Superada pelo art. 374, § 2º, ainda que o risco tributário fosse do contratado | Vincula a solução dos pleitos (Lei 14.133, art. 103, § 4º) |
| Procedimento | Art. 376: prioridade; 90 dias do protocolo, prorrogáveis uma única vez por igual período se necessária instrução probatória suplementar; ajuste provisório nos termos da regulamentação e a critério da Administração | Rito comum do pedido de reequilíbrio contratual |
O rito pede leitura literal. Os noventa dias correm do protocolo, prorrogáveis uma vez por igual período e só se necessária instrução probatória suplementar – prorrogação motivada –, suspensos enquanto não atendida a requisição. O ajuste provisório do parágrafo 4º existe nos termos da regulamentação, a critério da Administração: o parágrafo 3º ressalva o direito de pleitear sem regulamento, e o parágrafo 4º não repete a ressalva.
Quem apresentou proposta depois de janeiro de 2025 ainda pode pedir reequilíbrio?
Pode, e o fundamento é o artigo 134 da Lei 14.133/2021: os preços serão alterados, para mais ou para menos, se houver, após a data da apresentação da proposta, criação, alteração ou extinção de quaisquer tributos ou encargos legais, ou superveniência de disposições legais, com comprovada repercussão sobre os preços contratados. E o dispositivo incide sempre, com matriz ou sem ela.
Onde há matriz, entra o artigo 103, parágrafo 5º, de lógica renunciatória: atendidas as condições do contrato e da matriz, tem-se mantido o equilíbrio e as partes renunciam aos pedidos ligados aos riscos assumidos. O inciso II ressalva dessa renúncia o aumento ou a redução, por legislação superveniente, dos tributos diretamente pagos pelo contratado em decorrência do contrato. Pela ressalva, o pleito tributário sobrevive à matriz, e alcança o tributo pago em razão do contrato, não efeito difuso na cadeia.
Já o artigo 124, inciso II, alínea d, é invocado acima do que suporta: está entre as alterações por acordo entre as partes, exige fato que inviabilize a execução tal como pactuado e respeita a repartição objetiva de risco do contrato. Via consensual estreita, não atalho contra a matriz.
O que é, afinal, legislação superveniente nesse contexto?
Objetar-se-á que, se a lei complementar precede a proposta, nada nela seria superveniente. O argumento confunde a existência do tributo com o seu tamanho. A LC 214 desenhou a arquitetura e não fixou alíquotas: pelo artigo 14, cada ente fixa a sua por lei específica; pelo artigo 18, as de referência vêm do Senado, a da CBS de 2027 a 2035 e a do IBS de 2029 a 2035.
O calendário legal mostra o vazio. Pelo artigo 130, parágrafos 1º e 10, do ADCT, o cálculo cabe ao Tribunal de Contas da União, a partir de propostas do Executivo federal e do Comitê Gestor do IBS. Pelo artigo 349, parágrafo 1º, da LC 214, o Tribunal envia os cálculos ao Senado até 15 de setembro do ano anterior, e o Senado fixa até 31 de outubro – e o inciso III manda fixar também o redutor das compras governamentais. Quem propõe em setembro de 2026 está, por desenho da lei, antes da alíquota de 2027.
Quem o aplica é o artigo 472, na redação da LC 227/2026: alcança as aquisições por pessoa jurídica de direito público interno e, pelo inciso II, subsiste a partir de 2034 no nível de 2033. O parágrafo único o afasta em três hipóteses, e uma decide casos: aquisições sujeitas ao Simples Nacional ou ao MEI.
O que muda para quem contrata com a administração pública?
Muda o peso do edital. Pelo artigo 22, caput, a matriz de riscos é faculdade do edital, obrigatória só nas obras de grande vulto e nos regimes de contratação integrada e semi-integrada, pelo parágrafo 3º. Nos serviços contínuos, pela nossa experiência, em geral não existe ou vem como anexo padronizado da lei antiga.
| Cenário do edital | Fundamento disponível | Grau de segurança |
|---|---|---|
| Silente sobre risco tributário, sem matriz | Lei 14.133, art. 134 | Depende da prova da repercussão efetiva no preço |
| Matriz que atribui o risco tributário ao contratado | Art. 103, § 5º, II, quanto aos tributos pagos em decorrência do contrato | Controvérsia sobre o alcance de legislação superveniente |
| Enfrenta a transição e define o método de revisão | Regra contratual expressa | Risco de fato alocado |
Nos serviços com dedicação exclusiva de mão de obra – limpeza, vigilância, apoio administrativo – o quadro se inverte. A folha não gera crédito de IBS e CBS, e boa parte dessas empresas apurava PIS e Cofins no cumulativo, à alíquota conjunta de 3,65%. Sem insumos creditáveis, a carga tende a subir, e o redutor não socorre o optante do Simples Nacional, excluído pelo parágrafo único do artigo 472. E convém não trocar os caminhos: a repactuação do artigo 135 serve aos custos de mercado e de mão de obra, não à alteração de tributos, que é do artigo 134.
Quais os próximos passos?
Para o licitante, o momento de agir é antes da sessão. O artigo 164 permite impugnar o edital ou pedir esclarecimento até três dias úteis antes da abertura, com resposta em sítio oficial em até três dias úteis. A lei manda divulgar e não diz que a resposta integra o edital; ainda assim, pergunta objetiva sobre a substituição dos tributos produz manifestação pública e datada, que serve de prova.
Para quem já assinou com proposta posterior a janeiro de 2025, o cuidado é o prazo: pelo parágrafo único do artigo 131, o pedido se formula durante a vigência e antes de prorrogação nos termos do artigo 107. Contrato encerrado não encerra o direito – o caput diz que a extinção não obsta o reconhecimento, com termo indenizatório. Em nossa experiência, aditivo sem ressalva depois do início da CBS é um dos erros mais caros dessa transição.
Perguntas frequentes sobre reequilíbrio de contratos públicos na reforma tributária
Quais contratos o capítulo da LC 214/2025 protege?
Os vigentes na entrada em vigor e, no que couber, os de proposta anterior a ela, pelos artigos 373 e 374. Propostas de 16 de janeiro de 2025 em diante ficam fora, ressalvado o artigo 544, inciso VI.
A matriz de riscos do edital impede o pedido de reequilíbrio?
Nos contratos da LC 214, não: o artigo 374, parágrafo 2º, aplica o regime mesmo quando a matriz atribuía os impactos ao contratado. Fora dele, a renúncia do parágrafo 5º alcança só os riscos assumidos, ressalvado no inciso II o pleito tributário. Com matriz ou sem ela, o artigo 134 incide.
O reequilíbrio pode resultar em redução do preço contratado?
Pode. O artigo 134 fala em alteração para mais ou para menos, e o artigo 103, parágrafo 5º, inciso II, em aumento ou redução. Nos contratos da LC 214, o artigo 375 impõe revisão de ofício quando a carga efetiva cair.
Por que os contratos de mão de obra são os mais expostos?
Porque a folha de salários não gera crédito de IBS e CBS, e muitas prestadoras com dedicação exclusiva apuravam PIS e Cofins no cumulativo, à alíquota conjunta de 3,65%. Sem insumos creditáveis relevantes, a migração pode elevar a carga efetiva.
Até quando é possível pedir o reequilíbrio de um contrato em curso?
Durante a vigência e antes de prorrogação nos termos do artigo 107, pelo parágrafo único do artigo 131; a LC 214 traz regra equivalente no artigo 376, inciso II, sem essa remissão. E o caput do artigo 131 ressalva que a extinção não obsta o reconhecimento do desequilíbrio.