Contencioso duplicado de IBS e CBS: o desafio da LC 227/2026 para empresas

Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados

A Lei Complementar 227/2026, publicada em 13 de janeiro de 2026, instituiu contencioso administrativo separado para IBS e CBS, julgados respectivamente pelo Comitê Gestor do IBS (CGIBS) e pelo Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf). O desenho federativo manteve órgãos distintos para tributos que incidem sobre os mesmos fatos geradores, ampliando o risco de decisões contraditórias e contradizendo o princípio da simplicidade fixado na EC 132/2023.

A escolha estrutural impacta diretamente o planejamento de contingências fiscais de empresas de médio e grande porte. A duplicidade administrativa, somada à composição assimétrica da câmara de uniformização, exige antecipação estratégica por parte de departamentos jurídico-tributários, controllers e CFOs durante todo o período de transição rumo a 2033.

Como ficou o contencioso administrativo do IBS e da CBS na LC 227/2026?

O contencioso ficou bifurcado. O IBS, sob administração compartilhada do CGIBS, será julgado por instâncias administrativas próprias previstas no artigo 317 da LC 227/2026. A CBS, de competência federal, permanece sujeita a julgamento perante o Carf, nos termos do Decreto 70.235/1972. Embora a base regulatória material seja idêntica, os dois tributos terão estruturas decisórias paralelas.

O desenho federativo brasileiro condicionou a escolha. A EC 132/2023 substituiu cinco tributos – PIS, Cofins, ICMS, ISS e IPI – pelo IVA Dual composto de IBS e CBS, mais o Imposto Seletivo. A competência sobre IBS é compartilhada entre 26 estados, Distrito Federal e cerca de 5.570 municípios brasileiros, enquanto a CBS é federal. Em vez de unificar o contencioso, como recomenda a experiência internacional do IVA, o legislador optou por preservar a autonomia federativa, com o custo da duplicação.

Estudo do Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT) registra que o sistema tributário brasileiro acumulou, entre 1988 e 2021, média de 53 normas tributárias editadas por dia útil. O Conselho Nacional de Justiça, em sua publicação Justiça em Números, registra que o tempo médio de tramitação de um processo tributário, somando esferas administrativa e judicial, ultrapassa 18 anos. A bifurcação prevista na LC 227/2026 ingressa nesse cenário já saturado.

Qual é o risco de decisões contraditórias entre CGIBS e Carf?

O risco é concreto e estrutural. Como o IBS e a CBS incidem sobre os mesmos fatos geradores e seguem matriz normativa unificada, é tecnicamente possível que o CGIBS afaste uma autuação relativa ao IBS e o Carf mantenha autuação idêntica relativa à CBS, em prejuízo do contribuinte que se vê forçado a litigar em duas frentes. Em nossa experiência assessorando contribuintes em contencioso administrativo, observamos que decisões díspares sobre matéria homogênea geram precedentes inconsistentes e elevam custo de compliance.

O legislador tentou mitigar o problema por meio de uma câmara administrativa de uniformização prevista na LC 227/2026. A composição revela o problema: oito representantes do Fisco contra quatro representantes dos contribuintes – e mesmo esses indicados pelo ministro da Fazenda e pelo Comitê Gestor –, sem contar o Presidente, alternadamente representante da Fazenda Nacional ou do CGIBS. Não há paridade.

Como a câmara de uniformização compromete a paridade?

A câmara de uniformização rompe com o modelo paritário consolidado no Carf, onde representantes da Fazenda Nacional e dos contribuintes têm igual número de cadeiras. Na nova arquitetura, a proporção de 8 a 4 (mais o presidente vinculado ao Fisco) reduz materialmente a possibilidade de uniformização favorável ao contribuinte. A discussão recorda críticas doutrinárias publicadas por Carlos Augusto Daniel Neto na ConJur sobre o tema da paridade.

Qual a base legal da bifurcação prevista pelo artigo 317 da LC 227/2026?

A base legal é dupla. O artigo 317 da LC 227/2026 atribui ao CGIBS o julgamento das instâncias administrativas do IBS, enquanto o artigo 37 do Decreto 70.235/1972 disciplina o processo administrativo da CBS via Carf, prevendo inclusive recurso especial quando houver interpretação divergente sobre legislação específica. A LC 227/2026 foi publicada em 13 de janeiro de 2026 para regulamentar o Comitê Gestor previsto na EC 132/2023.

A escolha legislativa preservou a estrutura federativa, mas criou desafio interpretativo inédito. O Carf, com mais de cinco décadas de funcionamento, opera com base em jurisprudência consolidada sobre PIS/Cofins, IPI e outras matérias federais. O CGIBS nasce como órgão novo, sem acervo jurisprudencial próprio, e enfrentará milhares de litígios sobre temas que vão de classificação fiscal a aproveitamento de crédito da não cumulatividade plena. A curva de aprendizagem demandará tempo.

O que muda para empresas do Lucro Real e Lucro Presumido?

Para empresas do Lucro Real e Lucro Presumido, muda a engenharia da contingência fiscal. Cada autuação relativa a IBS e CBS sobre o mesmo fato gerador precisará ser tratada como dois processos administrativos distintos, com defesas técnicas autônomas, prazos próprios e potencial divergência decisória. A estruturação de matriz interna de controle de contencioso passa a ser obrigatória.

Três frentes operacionais merecem atenção imediata. A primeira é o redesenho da função de tax controversy: equipes precisam mapear, para cada operação, o ente federativo competente (União, estado, município, DF) e identificar quais discussões serão duplicadas. A segunda é a precificação do risco: relatórios fiscais para auditoria externa e demonstrações financeiras devem refletir a possibilidade de provisões assimétricas – contingência elevada em CBS, distinta em IBS – ainda que o fato gerador seja unitário. A terceira é a estratégia processual: alinhar teses jurídicas entre os dois processos, antecipando que uma derrota em uma esfera pode influenciar precedente na outra.

Na prática, contribuintes precisam revisar o desenho das obrigações acessórias e a integração de seus sistemas ERP com os novos protocolos de apuração do IBS e da CBS. A Receita Federal e o CGIBS publicam regulamentações de forma contínua durante a transição que vai de 2026 a 2033, e cada nova regra pode reabrir discussões já consideradas pacificadas.

Quais os próximos passos durante a transição?

Os próximos passos exigem ação coordenada entre departamento tributário, controladoria e jurídico. É preciso (a) mapear, ainda em 2026, o portfólio de litígios prováveis sob o novo regime; (b) estabelecer governança específica para acompanhamento simultâneo de processos no Carf e no CGIBS; (c) revisar políticas de classificação fiscal e creditamento; e (d) construir biblioteca interna de teses para uso recorrente.

A transição é longa. O período de teste do IBS e da CBS começou em 2026 com alíquotas reduzidas e prosseguirá com majoração gradual até 2033, quando o sistema antigo (PIS, Cofins, ICMS, ISS) será definitivamente substituído. Durante esse interregno, contribuintes conviverão com regras antigas e novas, multiplicando exponencialmente o potencial de litígio. A leitura preventiva da LC 227/2026 e dos atos do CGIBS é o principal diferencial competitivo de empresas que pretendem reduzir custo de contencioso na década.

Perguntas Frequentes sobre o contencioso de IBS e CBS

O Carf julgará tanto IBS quanto CBS?

Não. Conforme o artigo 317 da LC 227/2026, o Carf permanece responsável apenas pela CBS, tributo federal. O IBS, por ser de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios, será julgado pelas instâncias administrativas do CGIBS. A duplicidade é estrutural e foi mantida para preservar a autonomia federativa prevista na EC 132/2023.

Existe risco real de decisões contraditórias?

Sim. Como IBS e CBS compartilham hipóteses de incidência e regras de creditamento, é tecnicamente possível que o CGIBS afaste uma autuação enquanto o Carf mantém autuação idêntica sobre o mesmo fato gerador. A câmara de uniformização prevista na LC 227/2026 tenta mitigar o risco, mas sua composição assimétrica (8 representantes do Fisco e 4 dos contribuintes, mais um presidente vinculado ao Fisco) limita a eficácia da unificação interpretativa.

Há paridade entre Fisco e contribuintes na câmara de uniformização?

Não. A composição prevista é de oito representantes do Fisco e quatro representantes dos contribuintes, com presidente alternadamente vinculado à Fazenda Nacional ou ao CGIBS. A perda de paridade contrasta com o modelo atual da Câmara Superior de Recursos Fiscais do Carf, em que representantes da Fazenda e dos contribuintes têm igual número de cadeiras, mesmo após a polêmica sobre o voto de qualidade.

Como contribuintes podem se preparar para a bifurcação?

O caminho passa por estruturar governança específica de tax controversy. Empresas devem mapear seu portfólio de litígios prováveis sob o novo regime, criar matriz de acompanhamento simultâneo de processos no Carf e no CGIBS, alinhar teses jurídicas entre os dois universos e revisar políticas de provisionamento contábil para refletir a assimetria potencial entre as duas esferas. A leitura contínua da regulamentação infralegal publicada pela RFB e pelo CGIBS é indispensável.

Quando o contencioso do IBS começa a operar plenamente?

O CGIBS já está em estruturação ao longo de 2026 para receber os primeiros litígios do período de teste. A operação plena ocorre durante a transição prevista até 2033, conforme cronograma da EC 132/2023 e dos atos complementares. Atos infralegais publicados pelo CGIBS detalham, mês a mês, o funcionamento das instâncias administrativas e os ritos de julgamento, sendo recomendável acompanhamento contínuo dessa produção normativa.

A LC 227/2026 contraria o princípio da simplicidade da EC 132/2023?

A análise crítica sustenta que sim. A EC 132/2023 fixa expressamente o princípio da simplicidade como vetor do sistema tributário nacional. A bifurcação do contencioso administrativo entre Carf e CGIBS, com câmara de uniformização sem paridade, é apontada por advogados tributaristas e doutrinadores como contradição ao próprio espírito reformista. O Supremo Tribunal Federal poderá ser provocado a se manifestar sobre eventual inconstitucionalidade no curso da implementação.

É possível concentrar a defesa em um único escritório de advocacia?

Sim, e essa concentração é desejável. A bifurcação processual exige coordenação técnica entre teses apresentadas no Carf e no CGIBS. Escritórios com atuação nas duas frentes conseguem antecipar precedentes, alinhar defesas e identificar oportunidades de uniformização favorável ao contribuinte. A fragmentação da defesa entre múltiplos prestadores agrava o risco de inconsistência argumentativa.

A LC 227/2026 confirma que a Reforma Tributária, embora bandeira de simplificação, deixa o contencioso administrativo brasileiro mais sofisticado, não menos. Empresas que tratarem a bifurcação como variável estratégica – e não como mero ajuste operacional – tendem a sair melhor posicionadas ao final da transição. Cabe ao mercado pressionar por uniformização real e ao Judiciário sinalizar, oportunamente, os limites constitucionais dessa engenharia.