IBS e CBS na base de cálculo do ICMS e do ISS

Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados

IBS e CBS não devem integrar as bases de cálculo do ICMS e do ISS durante a coexistência dos sistemas. A Emenda Constitucional 132/2023 enunciou a inclusão do Imposto Seletivo nas bases desses impostos e silenciou quanto aos novos tributos, o que afasta a presunção de inclusão por interpretação administrativa.

A controvérsia tem data marcada. Em 2027 e 2028 o IBS será cobrado às alíquotas estadual e municipal de 0,05% cada, enquanto a CBS substituirá o PIS e a Cofins, conforme os artigos 126 e 127 do ADCT. O impacto financeiro concentra-se na CBS – e é sobre ela que a disputa de bases pesará no caixa.

O que a Constituição diz sobre as bases do IBS e da CBS?

O artigo 133 do ADCT exclui IPI, ICMS, ISS, PIS e Cofins das bases do IBS e da CBS. A exclusão inversa não foi estabelecida: os artigos 156-A, § 1º, inciso IX, e 195, § 17, ao delimitarem o que se exclui das bases dos novos tributos, não mencionam ICMS e ISS.

Essa assimetria é o fundamento invocado pelos fiscos. Na Resposta à Consulta Tributária 33.083/2026, a Secretaria da Fazenda e Planejamento do Estado de São Paulo afirmou que IBS e CBS, quando exigíveis, integrarão o valor da operação para fins de ICMS, com apoio na amplitude do artigo 13 da Lei Complementar 87/1996. Comsefaz e entidades municipais sinalizaram a inclusão em 2027.

Cumpre registrar um dado do processo legislativo: a vedação expressa à inclusão constava dos textos da PEC 45/2019 aprovados pela Câmara, em julho de 2023, e pelo Senado, em novembro de 2023, e foi suprimida na votação final. O histórico enfraquece a tese de proibição textual, mas não resolve o alcance de valor da operação e preço do serviço.

Qual a base legal do ICMS e do ISS nessa discussão?

A discussão se resolve nas bases legais dos dois impostos: o preço do serviço, para o ISS, nos termos do artigo 7º da Lei Complementar 116/2003, e o valor da operação, para o ICMS, conforme o artigo 13 da Lei Complementar 87/1996. Interpretar essas expressões exige identificar a remuneração atribuída ao fornecedor.

Há um argumento de técnica legislativa. A Lei Complementar 227/2026 incluiu o Imposto Seletivo na base do ICMS a partir de 2027, por meio do artigo 13, § 1º, inciso III, da Lei Kandir, sem disposição equivalente para IBS e CBS. Isolado, o argumento é insuficiente: o § 1º do artigo 13 também não menciona PIS e Cofins, e o Superior Tribunal de Justiça, no Tema 1.223, admitiu essas contribuições na base do ICMS.

O fundamento mais sólido está na Constituição. O artigo 153, § 6º, incisos III e IV, estabelece que o Imposto Seletivo não integra a própria base e integra as bases do ICMS, do ISS, do IBS e da CBS. Como o IS também é calculado por fora, a previsão demonstra duas coisas: o cálculo por fora não impede a inclusão de um tributo na base de outro; e o constituinte enunciou a inclusão quando a quis.

O Tema 1.223 do STJ resolve a questão?

Não resolve em nenhum dos sentidos. O Tema 1.223, julgado pela Primeira Seção em 11 de dezembro de 2024 nos recursos especiais 2.091.202 a 2.091.205/SP, admitiu PIS e Cofins na base do ICMS por configurar repasse econômico: aquelas contribuições incidiam sobre a receita do vendedor e seu ônus era embutido no preço. IBS e CBS não incidem sobre a receita do fornecedor e foram estruturados com cálculo por fora, exclusões recíprocas, destaque no documento fiscal sempre que possível, nos termos do artigo 156-A, § 1º, inciso XIII, e segregação no pagamento.

Como a jurisprudência tem tratado a inclusão de IBS e CBS?

A matéria chegou ao Judiciário sem orientação consolidada. A 16ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo deferiu liminar favorável ao contribuinte em 9 de setembro de 2026, no mandado de segurança 1138866-98.2026.8.26.0053, e há notícia de decisões contrárias em ações propostas na Justiça Federal.

A decisão paulista invocou a legalidade, o tratamento expresso do Imposto Seletivo e a estrutura dos novos tributos, recorrendo à analogia com o Tema 69, como registra Eurico Marcos Diniz de Santi. No recurso extraordinário 574.706, julgado em 15 de março de 2017, o Supremo Tribunal Federal afastou o ICMS da base do PIS e da Cofins, distinguindo os valores do contribuinte dos destinados ao Fisco. O precedente não se transpõe sem ajuste, porque as bases do ICMS e do ISS não se confundem com receita.

O split payment reforça o raciocínio. Nas operações com segregação na liquidação financeira, prevista no artigo 31 da Lei Complementar 214/2025, a parcela tributária segue para os entes arrecadadores sem ser disponibilizada ao fornecedor. O Comitê Gestor do IBS informou que o mecanismo não operará em janeiro de 2027, e a Receita Federal anunciou testes de integração a partir de 15 de outubro: elemento corroborativo, não condição do direito.

O que muda para as empresas em 2027?

Muda a composição do preço na nota e, com ela, o imposto estadual e municipal devido. Incluídos IBS e CBS nas bases do ICMS e do ISS, a carga cresce sem alteração de alíquota, por interpretação administrativa. A decisão de recolher ou discutir precisa estar tomada antes da primeira apuração.

No ISS o problema é mais agudo. A referência a esse imposto no artigo 153, § 6º, inciso IV, permite o mesmo argumento, e lei municipal não amplia a base do artigo 7º da Lei Complementar 116/2003. Some-se a isso a coerência: o acréscimo de ISS não encontra creditamento geral, e os créditos de IBS e CBS do adquirente não o neutralizam. A Nota Técnica XXIX do Centro de Cidadania Fiscal sustenta a incompatibilidade da inclusão com a neutralidade.

Em nossa experiência assessorando empresas na transição, o erro recorrente é tratar a questão como ajuste de parametrização de sistema. Não é. Trata-se de base de cálculo, matéria reservada à lei complementar pelo artigo 146, inciso III, alínea a, cuja majoração depende de lei, nos termos do artigo 150, inciso I, da Constituição. Silêncio normativo não é autorização.

Quais os próximos passos?

O PLP 16/2025, em tramitação na Câmara dos Deputados, propõe exclusões expressas e pode encerrar a controvérsia. Até lá, a recomendação é quantificar o impacto por operação, decidir entre recolher com ressalva ou buscar provimento judicial e construir a tese em termos constitucionais, a partir do artigo 153, § 6º, inciso IV.

A tese limitada ao silêncio da LC 227/2026 corre o risco de ser tratada como reedição do que já se rejeitou no Tema 1.223.

Perguntas frequentes sobre IBS e CBS nas bases do ICMS e do ISS

A Constituição proíbe expressamente a inclusão de IBS e CBS nessas bases?

Não há proibição textual. O artigo 133 do ADCT exclui os tributos antigos das bases do IBS e da CBS, sem a exclusão inversa, e a vedação que constava dos textos aprovados em 2023 foi suprimida na votação final. O argumento é sistemático: ao enunciar a inclusão do Imposto Seletivo e calar quanto aos novos tributos, a emenda indica que a inclusão não se presume.

Por que o Imposto Seletivo é o centro do argumento?

Porque o artigo 153, § 6º, incisos III e IV, da Constituição enunciou que o Imposto Seletivo integra as bases do ICMS, do ISS, do IBS e da CBS. Sendo o IS também calculado por fora, a previsão mostra que o constituinte explicitou a inclusão onde a desejou. A ausência de regra para IBS e CBS ganha significado normativo.

O Tema 1.223 do STJ impede a tese da exclusão?

Não impede, mas é o principal obstáculo. O precedente admitiu PIS e Cofins na base do ICMS porque incidiam sobre a receita do vendedor e seu ônus era embutido no preço. IBS e CBS não incidem sobre a receita do fornecedor e têm cálculo por fora, destaque na nota e segregação no pagamento. A distinção precisa ser deduzida, não presumida.

O que decidiu a liminar da 16ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo?

Deferiu, em 9 de setembro de 2026, no mandado de segurança 1138866-98.2026.8.26.0053, pedido favorável ao contribuinte, invocando a legalidade, o tratamento dado ao Imposto Seletivo e a estrutura dos novos tributos. A decisão é provisória e individual, e há notícia de pronunciamentos contrários na Justiça Federal.

Como a empresa deve se posicionar antes de 2027?

Quantificando o impacto por linha de operação e por município, revisando a parametrização fiscal e decidindo se recolhe com ressalva ou busca tutela judicial. A escolha depende do perfil de crédito, da exposição no ISS, onde não há creditamento geral, e do apetite por litígio. Postergar transfere o problema para a primeira apuração.