ICMS não incide sobre subvenção da tarifa social

Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados

O Plenário do Supremo Tribunal Federal decidiu que a subvenção econômica destinada à tarifa social de energia elétrica não integra a base de cálculo do ICMS. O julgamento do Tema 1.113 da repercussão geral terminou em 25 de setembro de 2026, com oito votos favoráveis ao contribuinte e dois pela incidência.

A tese vincula todas as instâncias do Judiciário e reverte o entendimento que o Superior Tribunal de Justiça havia firmado em favor do Fisco paulista. Para as distribuidoras, a decisão altera a apuração corrente e abre discussão sobre valores recolhidos no passado.

O que o STF decidiu no Tema 1.113?

O Plenário assentou que os valores repassados pela União às concessionárias, a título de subvenção econômica da tarifa social, não compõem a base de cálculo do ICMS. Prevaleceu o voto do relator, ministro Cristiano Zanin, na sessão virtual encerrada em 25 de setembro de 2026. O caso é o RE 990.115.

Acompanharam o relator os ministros Cármen Lúcia, André Mendonça, Alexandre de Moraes, Dias Toffoli, Kassio Nunes Marques, Edson Fachin e Luiz Fux. Divergiram os ministros Flávio Dino e Gilmar Mendes. O placar de oito a dois indica margem confortável, o que reduz a probabilidade de reversão em embargos.

Por se tratar de repercussão geral, a orientação serve de referência obrigatória para as demais instâncias. Processos sobrestados que aguardavam a definição voltam a tramitar com a tese aplicada.

Como funciona a subvenção da tarifa social de energia?

Consumidores de baixa renda pagam valor reduzido na fatura de energia por meio do subsídio conhecido como tarifa social. A subvenção econômica, prevista na Lei 10.604/2002, é o montante que o governo federal paga às concessionárias para compensar a perda de receita provocada por esse desconto.

O repasse é mensal e corresponde à diferença entre o que a distribuidora teria recebido sem o desconto e o que efetivamente recebeu dos consumidores beneficiados. A finalidade é preservar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo de concessão, e não remunerar o fornecimento de energia.

Qual foi o fundamento do voto vencedor?

Para o relator, a subvenção não representa preço, tarifa nem receita própria da operação mercantil travada entre a concessionária e o consumidor. Trata-se de desdobramento regulatório, alheio à operação de circulação de mercadoria, razão pela qual não pode compor a base de cálculo do imposto estadual.

Zanin registrou que a concessionária não recebe o valor como contraprestação pelo consumo de energia, mas como recomposição do equilíbrio financeiro do contrato de concessão celebrado com a União, diante de política pública instituída em favor de consumidores de baixa renda. Acrescentou que as concessionárias não podem renunciar à subvenção.

Daí a conclusão central: a tarifa social é o preço determinado pelo poder público e define o valor da operação. O repasse federal não guarda pertinência com a competência tributária dos estados, de modo que, para fins de ICMS, importa apenas o valor da operação comercial entre a distribuidora e o consumidor beneficiado.

Em que se apoiava a tese da incidência?

A divergência sustentou que a subvenção integra o valor da operação relativa à circulação de mercadoria e, portanto, compõe o preço do fornecimento de energia. O fundamento invocado foi a alínea a do inciso II do § 1º do artigo 13 da Lei Kandir, que inclui na base do ICMS as importâncias pagas, recebidas ou debitadas, bem como os descontos concedidos sob condição.

Na leitura vencida, o fato de parte da operação ser custeada pela União não retira a verba do valor total. A tarifa seria financiada de forma indireta, sem repercussão sobre a materialidade do ICMS, e a subvenção seria inerente à operação mercantil.

A discussão chegou ao Supremo depois que o STJ considerou legítima a inclusão da subvenção na base de cálculo do imposto em São Paulo, por entender que ela integra o preço final da tarifa. O Sindicato da Indústria da Energia no Estado de São Paulo levou o caso adiante, sustentando que o estado interferia em política pública federal e que o fato gerador do ICMS ocorre na saída da mercadoria, enquanto a subvenção é paga depois da entrega.

O que a decisão significa para as empresas?

Para as distribuidoras de energia, o efeito imediato é a exclusão da subvenção da base de apuração e a abertura de discussão sobre a recuperação do que foi recolhido nos cinco anos anteriores, observado o prazo do artigo 168 do Código Tributário Nacional e a disciplina do artigo 166 quanto à repercussão do encargo.

Há um segundo efeito, de alcance maior. O critério adotado pelo relator – valores que recompõem o equilíbrio de contrato administrativo não são receita da operação mercantil – dialoga com outros setores regulados que recebem aportes públicos vinculados a políticas tarifárias. Em nossa experiência assessorando concessionárias e permissionárias, essas verbas costumam ser tratadas como receita bruta por inércia contábil, sem exame da sua natureza jurídica.

Cumpre registrar que a extensão da tese a outros setores não é automática. O julgamento examinou a subvenção da tarifa social de energia, com contornos próprios, e a transposição exige demonstrar que o aporte recebido tem a mesma função de recomposição contratual, sem caráter de contraprestação.

Quais os próximos passos?

Convém acompanhar a publicação do acórdão e a redação final da tese, que delimitará o alcance do precedente, bem como eventual pedido de modulação de efeitos. Em temas de repercussão geral com impacto arrecadatório relevante, a discussão sobre marco temporal costuma se instalar na fase de embargos.

Enquanto isso, recomenda-se mapear os valores recolhidos sobre subvenções nos últimos cinco anos, revisar a classificação contábil dos aportes públicos recebidos e avaliar a via processual adequada para a recuperação, distinguindo o pedido administrativo da ação de repetição.

Perguntas frequentes sobre o ICMS na subvenção da tarifa social

O que ficou decidido no Tema 1.113 do STF?

O Plenário decidiu que a subvenção econômica destinada à tarifa social de energia elétrica não integra a base de cálculo do ICMS. O julgamento ocorreu no RE 990.115, com relatoria do ministro Cristiano Zanin e conclusão em 25 de setembro de 2026. Por se tratar de repercussão geral, a tese serve de referência para as demais instâncias do Judiciário.

A decisão alcança apenas São Paulo?

Não. O caso teve origem em discussão sobre a cobrança no estado de São Paulo, mas o regime da repercussão geral estende a orientação a todo o território nacional. Processos sobrestados em outros estados voltam a tramitar com a aplicação da tese firmada pelo Supremo.

As distribuidoras podem recuperar o ICMS recolhido no passado?

A decisão abre essa discussão, observados o prazo prescricional do artigo 168 do Código Tributário Nacional e a exigência do artigo 166 quanto aos tributos que comportam transferência do encargo financeiro. A viabilidade depende da demonstração documental do recolhimento e da análise de eventual modulação de efeitos que venha a ser fixada.

A tese vale para outras subvenções recebidas por concessionárias?

Não de forma automática. O julgamento tratou da subvenção da tarifa social de energia, cuja função é recompor o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão. A aplicação a outros aportes exige demonstrar identidade de natureza jurídica, afastando o caráter de contraprestação pelo fornecimento. A análise deve ser feita contrato a contrato.

Por que o STJ havia decidido em sentido oposto?

O Superior Tribunal de Justiça entendeu que a subvenção integra o preço final da tarifa de energia e que o ICMS deve incidir sobre o valor total da operação. O Supremo afastou essa leitura ao qualificar o repasse federal como receita alheia à circulação de mercadoria, sem pertinência com a competência tributária dos estados.