Incidente de uniformização no IBS e na CBS: quem pode propor

Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados

A Lei Complementar 227/2026 criou o incidente de uniformização no contencioso administrativo do IBS e da CBS, capaz de gerar tese e súmula vinculantes para todas as impugnações pendentes e futuras sobre a mesma questão de direito. A iniciativa de propô-lo, na modalidade de matérias repetitivas, não foi conferida ao contribuinte.

O detalhe parece técnico e não é. Quem propõe o incidente escolhe quando uma controvérsia será encerrada e, por consequência, escolhe também o momento em que a jurisprudência administrativa ainda lhe é favorável. Essa assimetria acaba de ser positivada no desenho do novo contencioso.

O que é o incidente de uniformização no contencioso do IBS e da CBS?

É instrumento processual destinado a pacificar controvérsias reiteradamente julgadas sobre a mesma questão de direito. Do julgamento resulta a fixação de tese e a edição de súmula com caráter de provimento vinculante, que alcança todas as impugnações e recursos, pendentes ou futuros, sobre matéria idêntica.

A Lei Complementar 227/2026 instalou o instituto em duas sedes. No processo administrativo próprio do IBS, nos artigos 81 a 87. No contencioso da integração do IBS e da CBS, por meio do artigo 174, que inseriu na Lei Complementar 214/2025 os artigos 323-H a 323-M, reprodução em essência do primeiro conjunto. Em cada sede convivem duas espécies: o incidente de matérias repetitivas e o incidente por inobservância de provimento vinculante em decisão de segunda instância.

A competência também se divide. No contencioso da legislação específica do IBS, o incidente é proposto perante a Câmara Superior do IBS. No contencioso da legislação comum ao IBS e à CBS, perante a Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo. Cumpre registrar que os incidentes não se confundem com o recurso de uniformização, figura distinta, própria do contencioso específico do IBS e disciplinada pelo artigo 79 da mesma lei complementar.

Quem pode propor o incidente de matérias repetitivas?

A Fazenda Pública e os presidentes dos órgãos julgadores. No contencioso específico do IBS, os presidentes das Câmaras de Julgamento de segunda instância ou da Câmara Superior. No contencioso integrado, os presidentes de Câmara de Julgamento do CGIBS, de Câmara, turma de Câmara, turma extraordinária ou turma especial do Carf, e o presidente da Câmara Nacional de Integração.

O sujeito passivo ficou fora desse rol. No outro incidente, o de inobservância de provimento vinculante, a legitimidade é compartilhada entre Fazenda e contribuinte – mas essa via se abre apenas quando o colegiado de segunda instância ignora de forma flagrante um provimento vinculante, hipótese de ocorrência excepcional. Para o incidente que de fato forma tese, o repetitivo, o contribuinte depende da iniciativa de um presidente de câmara ou de turma.

O desequilíbrio é fácil de projetar. Obtidas as primeiras decisões definitivas favoráveis ao Fisco, a Fazenda pode submeter a matéria ao incidente e buscar tese e súmula em curto intervalo. No cenário inverso, com as primeiras decisões favoráveis ao contribuinte, a provocação depende de terceiros. A leitura literal do texto transfere ao Fisco o controle do cronômetro.

Há argumento consistente para superar essa literalidade. O princípio da cooperação foi inscrito no parágrafo 3º do artigo 145 da Constituição pela reforma do consumo, e o artigo 55, inciso X, da Lei Complementar 227/2026 o repete no processo administrativo do IBS. Tratar o contribuinte como espectador da formação de teses que o vincularão contraria esse vetor. Na interpretação sistemática, a legitimidade deveria alcançar o sujeito passivo.

O contribuinte pode pedir a revisão da tese já firmada?

Pode, e aqui o próprio texto ajuda. A revisão da tese ocorre de ofício ou por provocação dos legitimados, na forma do parágrafo 3º do artigo 81 da Lei Complementar 227/2026. Esse dispositivo remete tanto ao artigo 84, da legitimidade no incidente repetitivo, quanto ao artigo 87, que inclui o sujeito passivo. A porta de entrada foi estreitada; a de revisão, não.

O que muda para as empresas no contencioso administrativo?

Muda a régua de risco de cada processo individual. Uma impugnação que hoje discute tese em aberto pode ser decidida amanhã por súmula vinculante formada em incidente que a empresa não teve como provocar. O acompanhamento da jurisprudência administrativa deixa de ser tarefa de consulta e passa a ser função de monitoramento.

Em ambas as sedes as decisões devem ter sido tomadas por no mínimo maioria de votos e em sessões de julgamento distintas.

O critério é aritmético, e aí reside a fragilidade. Cinco decisões definitivas de câmara não significam controvérsia amadurecida: definitividade administrativa não equivale a exaurimento do debate, e exigir maioria de votos e sessões distintas não garante que a matéria tenha sido enfrentada em profundidade. Uma tese vinculante construída sobre cinco julgados pode encerrar discussão que ainda estava se formando.

Some-se a isso a composição do órgão. A Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo será integrada em sua maioria por representantes das administrações tributárias. Reunidos os dois elementos – iniciativa concentrada no Fisco e colegiado de maioria fazendária –, o risco apontado pela doutrina é o de os tribunais administrativos se converterem em meras instâncias de passagem.

Em nossa experiência conduzindo defesas no Carf, o que decide o destino de uma matéria repetitiva não é o volume de julgados, e sim a qualidade do primeiro acórdão que a enfrenta a fundo. Por isso a recomendação prática muda de natureza: o caso que inaugura uma tese precisa ser instruído como paradigma, ainda que o valor envolvido não justifique o esforço quando visto isoladamente.

Quais os próximos passos?

O modelo ainda depende de implementação, e é nesse intervalo que a discussão hermenêutica sobre a legitimidade tem mais chance de prosperar. Três providências são razoáveis desde já: mapear as matérias em que a empresa acumula processos repetidos e corre risco de sumulação contrária; padronizar a instrução desses casos, para que o primeiro julgado não seja o mais fraco; e registrar, nas impugnações, a tese de legitimidade do sujeito passivo para propor o incidente.

Quem opera volume no contencioso administrativo sentirá primeiro os efeitos do novo desenho. A escolha entre litigar e transacionar passa a depender também da probabilidade de sumulação da matéria.

Perguntas frequentes sobre o incidente de uniformização no IBS e na CBS

O incidente de uniformização é o mesmo que o recurso de uniformização?

Não. O recurso de uniformização é figura própria do contencioso da legislação específica do IBS, disciplinada pelo artigo 79 da Lei Complementar 227/2026. Os incidentes de uniformização são categoria distinta, prevista nos artigos 81 a 87 da mesma lei e reproduzida, para o contencioso integrado, nos artigos 323-H a 323-M da Lei Complementar 214/2025.

A súmula formada no incidente alcança processos já em andamento?

Alcança. A lei atribui à súmula caráter de provimento vinculante sobre todas as impugnações e recursos, pendentes ou futuros, que versem sobre idêntica questão de direito. Um processo em curso pode, assim, ter o desfecho definido por tese fixada em incidente instaurado depois da apresentação da impugnação.

Quantas decisões são necessárias para instaurar o incidente repetitivo?

No processo administrativo do IBS, cinco decisões definitivas de Câmara de Julgamento de segunda instância ou três da Câmara Superior do IBS. No contencioso integrado, cinco decisões de Câmara do CGIBS ou de órgão fracionário do Carf, ou três da Câmara Nacional de Integração. Em todos os casos por no mínimo maioria de votos e em sessões distintas.

Por que a exclusão do contribuinte da legitimidade é criticada?

Porque o julgamento do incidente repetitivo forma tese e súmula que vincularão o próprio contribuinte. Deixá-lo sem iniciativa significa que a formação dessa tese depende da Fazenda ou de presidentes de órgãos julgadores, o que tende a favorecer a sumulação de matérias em que a jurisprudência já pende contra o sujeito passivo.

O que é o princípio da cooperação invocado nessa discussão?

É diretriz do sistema tributário inscrita no parágrafo 3º do artigo 145 da Constituição e repetida no artigo 55, inciso X, da Lei Complementar 227/2026 para o processo administrativo do IBS. Serve de fundamento à leitura sistemática que reconhece ao sujeito passivo aptidão para provocar a uniformização, superando a restrição literal do texto.

Como a empresa deve se preparar?

Convém inventariar as matérias com processos repetidos, identificar onde há risco de sumulação desfavorável e reforçar a instrução dos casos que podem servir de paradigma. Também é prudente suscitar, desde a impugnação, a legitimidade do sujeito passivo para propor o incidente, de modo a preservar a matéria para as instâncias seguintes.