Multa qualificada no IBS e na CBS: simulação deixa de qualificar

Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados

A Lei Complementar 236/2026 inseriu o artigo 113-A no Código Tributário Nacional e reservou a multa qualificada de 100% aos casos de fraude, sonegação ou conluio praticados com dolo. Com isso, a simulação deixou de figurar como hipótese autônoma de qualificação da penalidade no IBS e na CBS.

O tema não é acadêmico. A simulação é a acusação mais versátil do arsenal fiscal: cabe em reorganização societária, em contrato de mútuo e em quase tudo que a autoridade considerar artificial. Tirá-la do rol de qualificação altera a aritmética de qualquer autuação de IBS e CBS.

O que a LC 236/2026 mudou nas hipóteses de multa qualificada?

O artigo 113-A, parágrafo 1º, inciso II, do CTN determina que a multa qualificada de 100% seja imposta nos casos em que se verifique a prática dolosa de fraude, sonegação ou conluio pelo sujeito passivo. São três condutas, e apenas três. A simulação, que constava do regime especial do IBS e da CBS, não aparece nesse elenco.

Para entender a mudança é preciso reconstituir a linha do tempo. A Lei 9.430/1996 fixou, para os tributos federais, três hipóteses de agravamento da multa de ofício: sonegação, fraude e conluio, nos termos dos artigos 71, 72 e 73 da Lei 4.502/1964. Sem norma geral sobre a matéria, estados e municípios não estavam vinculados a esse desenho e podiam criar as próprias hipóteses.

O regime do consumo seguiu por essa brecha. O artigo 341-F, parágrafo 1º, da Lei Complementar 214/2025, introduzido pela Lei Complementar 227/2026, publicada em 14 de janeiro de 2026, elencou quatro hipóteses de qualificação: as três clássicas e a simulação. Havia, assim, um tratamento sancionatório próprio para o IBS e a CBS, mais severo do que o dos tributos federais. Em 4 de setembro de 2026 a Lei Complementar 236/2026 mudou o eixo do sistema, ao levar a matéria para dentro do Código Tributário Nacional.

Por que o artigo 113-A do CTN revoga a qualificação por simulação?

A tese se apoia em três frentes: a revogação por incompatibilidade e por regulação integral da matéria, na forma do parágrafo 1º do artigo 2º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro; a reserva de competência das normas gerais para disciplinar sanções tributárias; e a segurança jurídica, que exige legislação cognoscível.

Na primeira frente, o raciocínio é de direito intertemporal. O parágrafo 1º do artigo 2º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro determina que a lei posterior revoga a anterior quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava. As duas situações se verificam: eleger três condutas como aptas a qualificar a multa equivale, a contrario sensu, a excluir as demais; e a norma nova esgotou o regime das multas qualificadas, justo o que o dispositivo anterior fazia em caráter especial.

A Exposição de Motivos nº 2/2022, da comissão de juristas que elaborou o anteprojeto, é coerente com essa leitura: o propósito declarado foi instituir um verdadeiro regime jurídico das multas tributárias, até então inexistente no ordenamento pátrio. Quem pretende construir regime geral não convive com exceções setoriais silenciosas.

A segunda frente é de competência. Normas gerais em matéria tributária são reservadas à lei complementar pelo inciso III do artigo 146 da Constituição, e o diploma que as veicula é o CTN. A Lei Complementar 214/2025 tem outro fundamento: os artigos 156-A e 195, inciso V, que atribuem à lei complementar a instituição do IBS e da CBS. Ser lei complementar não converte um enunciado em norma geral. Humberto Ávila resume o ponto ao registrar que as normas não são gerais porque veiculadas em lei complementar; elas são gerais se e somente se forem gerais.

A terceira frente é a segurança jurídica. Se o intérprete precisar consultar o CTN e mais um punhado de leis setoriais para saber quando a multa é qualificada, a legislação deixa de ser cognoscível. O Supremo Tribunal Federal, ao examinar os limites das multas qualificadas no Tema 863, registrou que a ausência de uniformidade no tratamento das sanções gera complexidade no sistema.

A simulação deixa de produzir qualquer consequência no IBS e na CBS?

A tese alcança um ponto delimitado: a qualificação da penalidade. Afastada a simulação como hipótese de agravamento, a conduta não deixa de ser relevante para o lançamento nem afasta a multa de ofício em seu percentual ordinário. O que se discute é o salto para o patamar qualificado, com seus efeitos sobre o valor exigido e sobre o desenrolar do auto de infração.

O que muda na defesa das empresas autuadas em IBS e CBS?

Muda a matéria de defesa disponível. A empresa autuada com multa qualificada por simulação passa a contar com um argumento normativo de revogação, e não apenas com a discussão fática sobre a existência da simulação. São duas linhas independentes, que podem ser sustentadas em paralelo na impugnação.

Em nossa experiência em contencioso administrativo, a acusação de simulação quase nunca vem sozinha: costuma acompanhar glosa de despesa, desconsideração de reorganização ou reclassificação de receita. O pedido de desqualificação da multa precisa, então, ser autônomo na impugnação, com tópico próprio e pedido destacado. Quando fica diluído na argumentação de mérito, o julgador administrativo tende a tratá-lo como consectário e a decidi-lo por arrastamento.

Há também efeito de dosimetria. A distância entre a multa ordinária e a qualificada costuma responder pela maior parte do valor em disputa. Retirar a simulação do rol estreita o campo em que o Fisco alcança o percentual mais alto sem demonstrar dolo – exigência que o texto do artigo 113-A explicita.

Quais os próximos passos?

O prognóstico realista é de resistência administrativa. Enquanto não houver manifestação dos órgãos julgadores sobre a revogação, autos de infração continuarão a invocar o artigo 341-F, parágrafo 1º, da Lei Complementar 214/2025. A recomendação é preparar a matéria desde a impugnação, para preservá-la nas instâncias seguintes, e revisar autuações em curso à procura de qualificação lastreada apenas em simulação.

Calha acompanhar a regulamentação do novo regime sancionatório e a produção dos tribunais administrativos: a tese será testada caso a caso antes de se consolidar. Nenhuma leitura dispensa exame individualizado do auto de infração.

Perguntas frequentes sobre a multa qualificada no IBS e na CBS

O que é multa qualificada no IBS e na CBS?

É o agravamento da multa de ofício quando a conduta do contribuinte se enquadra em hipótese legal específica. Pelo artigo 113-A, parágrafo 1º, inciso II, do CTN, incluído pela Lei Complementar 236/2026, o percentual de 100% aplica-se aos casos de prática dolosa de fraude, sonegação ou conluio. Fora dessas condutas não há base para a qualificação.

A simulação ainda pode fundamentar multa qualificada nesses tributos?

A hipótese constava do artigo 341-F, parágrafo 1º, da Lei Complementar 214/2025, na redação da Lei Complementar 227/2026. Sustenta-se que a norma geral do CTN, posterior e exaustiva, a revogou. A questão será resolvida no contencioso: até que os órgãos julgadores se posicionem, é prudente supor que autuações continuarão a invocar o dispositivo anterior.

Qual a diferença entre simulação, fraude, sonegação e conluio?

Sonegação, fraude e conluio têm definição legal nos artigos 71, 72 e 73 da Lei 4.502/1964. A simulação não integra esse conjunto e tem raiz na teoria dos negócios jurídicos. A distinção importa porque o CTN exige prática dolosa das três condutas tipificadas, e não a artificialidade do negócio em si.

A mudança alcança autuações lavradas antes de setembro de 2026?

Esse é o ponto sensível. A Lei Complementar 236/2026 foi publicada em 4 de setembro de 2026, e a aplicação de lei sancionatória mais benéfica a atos pretéritos é discussão clássica no direito tributário. A definição depende do caso concreto e da fase em que o processo se encontra, razão pela qual a matéria precisa ser suscitada de forma expressa.

O IBS e a CBS podem ter regras sancionatórias próprias?

Podem ter regras de instituição próprias, com fundamento nos artigos 156-A e 195, inciso V, da Constituição. Normas gerais sobre sanções, contudo, cabem à lei complementar do inciso III do artigo 146, papel exercido pelo CTN. A tese sustentada é que o regime especial não sobrevive quando a norma geral passa a disciplinar a mesma matéria.

O que fazer se a empresa já foi autuada com multa de 100% por simulação?

Convém revisar o auto de infração para identificar o dispositivo que fundamentou a qualificação e verificar se a acusação se apoia apenas na simulação ou também em fraude, sonegação ou conluio. Se a base for a simulação isolada, há fundamento para pedir a desqualificação em tópico autônomo da impugnação, sem prejuízo da defesa de mérito.