Retenção de mercadoria cede diante da impugnação

Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados

Constatada divergência de classificação fiscal no despacho aduaneiro, a União não pode reter a mercadoria para forçar o pagamento da diferença quando o importador já apresentou impugnação administrativa. A reclamação suspende a exigibilidade do crédito, e o Tema 1.042 do Supremo Tribunal Federal não alcança essa hipótese. É o que decidiu o TRF da 1ª Região.

A decisão, divulgada em 30 de setembro de 2026, enfrenta um ponto cego que a repercussão geral deixou aberto. O Supremo autorizou condicionar o desembaraço ao pagamento de diferenças tributárias, mas não disse o que fazer quando a própria exigência está sub judice na esfera administrativa. O TRF-1 preencheu a lacuna pelo caminho mais ortodoxo: o Código Tributário Nacional.

O que o TRF-1 decidiu sobre a retenção de mercadoria?

A 13ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região condenou a União a permitir a continuidade do procedimento de desembaraço aduaneiro e a reembolsar as despesas processuais ao contribuinte. O acórdão manteve a sentença da 17ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal, nos autos do processo 1016402-61.2020.4.01.3400.

O caso começou com a constatação de erro fiscal no despacho aduaneiro de mercadorias importadas. A União reteve os bens e condicionou a liberação ao recolhimento dos tributos tidos por divergentes. A importadora apresentou manifestação de inconformidade, o Fisco lavrou auto de infração e a contribuinte moveu impugnação administrativa. Mesmo com a discussão instaurada, os itens permaneceram retidos – o que levou a empresa ao Judiciário.

Em primeira instância o pedido foi julgado procedente. Na apelação, a União sustentou duas teses: a Súmula 323 do Supremo Tribunal Federal, que proíbe a apreensão de mercadorias como meio coercitivo ao pagamento de tributos, não se aplicaria à tributação aduaneira; e o Tema 1.042 teria fixado que é constitucional condicionar o despacho e a liberação aduaneira de bens importados ao pagamento de diferenças de tributos.

Por que o Tema 1.042 do STF não resolveu o caso?

Porque a tese de repercussão geral não tratou da hipótese em que a exigência fiscal foi contestada pelo importador e, por isso, está com a exigibilidade suspensa. O relator, desembargador federal Pedro Braga Filho, aplicou distinguishing: o precedente constitucional não determinou qual procedimento adotar quando existe impugnação administrativa em curso.

O raciocínio é simples e juridicamente sólido. A impugnação administrativa suspende a exigibilidade do crédito tributário por força do artigo 151, inciso III, do Código Tributário Nacional. Se o crédito não é exigível, não há o que cobrar. E se não há o que cobrar de imediato, a retenção perde a única finalidade que a União lhe atribuía.

Nas palavras do relator, o Tema 1.042 não solucionou a controvérsia infraconstitucional acerca das consequências decorrentes da impugnação administrativa da exigência fiscal, nem afastou a orientação do próprio Tribunal sobre a impossibilidade de retenção de mercadoria em razão de divergência na classificação fiscal como forma de impor o recolhimento do tributo.

A Súmula 323 do Supremo alcança a tributação aduaneira?

No entendimento do TRF-1, sim. O relator registrou que a jurisprudência daquele Tribunal aplica a Súmula 323 também à tributação aduaneira, rejeitando a tentativa de criar um regime de exceção para o comércio exterior. A vedação à apreensão de mercadorias como instrumento de cobrança não depende da espécie tributária envolvida, mas da finalidade coercitiva da medida.

O que muda para o importador na prática?

Muda a sequência das providências. O importador que discorda da reclassificação fiscal deve instaurar a discussão administrativa antes de negociar a liberação da carga, porque é a impugnação que produz o efeito suspensivo capaz de retirar da retenção o seu fundamento. Protocolar primeiro e discutir depois inverte a ordem e enfraquece a posição.

Temos observado, na assessoria a importadores em despachos com divergência de NCM, que o custo real da retenção quase nunca está no tributo discutido. Está na demurrage, na armazenagem, no contrato de fornecimento que não se cumpre e na linha de produção que para. É essa assimetria que torna a retenção tão eficaz como instrumento de pressão – e é exatamente por isso que a Súmula 323 existe.

Calha observar que a decisão não esvazia a atuação fiscal. O acórdão é expresso: a liberação da mercadoria não impede a União de constituir eventual diferença tributária, aplicar as penalidades devidas e resolver a controvérsia no âmbito da impugnação. O que se veda é reter bens para coagir o pagamento de obrigação cuja própria existência está sendo discutida. Autuar, sim; sequestrar a carga como garantia informal, não.

Some-se a isso o custo processual imposto à União, condenada a reembolsar as despesas do contribuinte. Em cenários de retenção prolongada, a discussão sobre responsabilidade por prejuízos tende a ganhar corpo.

Quais os próximos passos?

Para empresas com operação recorrente de importação, três frentes merecem revisão imediata. A primeira é documental: manter laudos técnicos, catálogos e pareceres de classificação organizados antes do embarque reduz o tempo entre a exigência e a impugnação. A segunda é procedimental: definir internamente quem protocola a manifestação de inconformidade e em quantas horas.

A terceira é estratégica. Decisões como essa consolidam um argumento que serve tanto ao mandado de segurança quanto ao pedido de tutela de urgência, e a distinção entre o Tema 1.042 e a hipótese de exigibilidade suspensa precisa estar articulada desde a petição inicial. Trata-se de matéria em que a qualidade da tese inicial define o desfecho, e a assessoria especializada em direito aduaneiro faz diferença mensurável no tempo de liberação.

Perguntas frequentes sobre retenção de mercadoria e classificação fiscal

A impugnação administrativa impede a retenção da mercadoria?

Segundo a decisão da 13ª Turma do TRF-1, sim. A impugnação suspende a exigibilidade do crédito tributário nos termos do artigo 151, inciso III, do Código Tributário Nacional, e a retenção perde o fundamento de cobrança. O Tribunal condenou a União a permitir a continuidade do desembaraço aduaneiro no caso concreto, mantendo a sentença de primeiro grau.

O que diz o Tema 1.042 do Supremo Tribunal Federal?

Conforme invocado pela União no processo, o Tema 1.042 fixou que é constitucional condicionar o despacho e a liberação aduaneira de bens importados ao pagamento de diferenças de tributos. O TRF-1 aplicou distinguishing e assentou que a tese não resolveu a controvérsia sobre as consequências da impugnação administrativa da exigência fiscal.

A Súmula 323 do STF vale para tributos aduaneiros?

A União sustentou que não, mas o relator registrou que a jurisprudência do TRF-1 aplica a Súmula 323 também à tributação aduaneira. O enunciado veda a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos, e o critério de aplicação é a finalidade coercitiva da medida, não a natureza do tributo exigido.

A liberação da carga extingue a exigência fiscal?

Não. O acórdão é claro ao afirmar que a liberação não impede a União de constituir eventual diferença tributária, aplicar as penalidades cabíveis e resolver a controvérsia no curso da impugnação. O que se afasta é apenas a retenção como instrumento de pressão para o recolhimento imediato de valor ainda controvertido.

Qual foi o processo julgado pelo TRF-1?

O julgamento ocorreu no processo 1016402-61.2020.4.01.3400, na 13ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, sob relatoria do desembargador federal Pedro Braga Filho. O acórdão manteve a sentença proferida pela 17ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal e condenou a União a reembolsar as despesas processuais.

Que providência o importador deve adotar diante da reclassificação?

Apresentar a impugnação administrativa o quanto antes, instruída com a documentação técnica que sustenta a classificação adotada, e só então discutir a liberação da carga. É a impugnação que produz a suspensão da exigibilidade prevista no artigo 151, inciso III, do CTN, e é dela que decorre o argumento central reconhecido pelo TRF-1.