IBS e CBS na base do ICMS: o que diz a consulta paulista
Por Murilo Leles Magalhães, OAB/SP 370.636 – Leles Magalhães Advogados
A Fazenda paulista firmou, na Resposta à Consulta Tributária 33.083/2026, que o IBS e a CBS integrarão a base de cálculo do ICMS quando se tornarem efetivamente exigíveis, por comporem o valor da operação. Em 2026 não há acréscimo de carga, mas a partir de 2027 a interpretação eleva o imposto estadual.
A tese administrativa chega antes que o legislador complementar tenha dito qualquer coisa sobre o assunto. E chega em um ponto sensível da transição, quando o novo IVA e o imposto estadual em extinção convivem no mesmo documento fiscal.
O que a Fazenda de São Paulo decidiu sobre IBS e CBS na base do ICMS?
A resposta à consulta concluiu que, uma vez exigíveis, IBS e CBS compõem o valor da operação e, por consequência, a base de cálculo do ICMS. O raciocínio parte do conceito amplo de valor da operação previsto na legislação do imposto estadual e transporta para os novos tributos a lógica já aplicada às contribuições ao PIS e à Cofins.
Para o exercício de 2026, contudo, a própria Fazenda afastou a inclusão. O argumento é aritmético e está no texto da consulta: a LC 214/2025 fixou alíquotas de teste de 0,1% para o IBS e 0,9% para a CBS, dispensou o recolhimento dos contribuintes que cumprirem as obrigações acessórias e determinou que, havendo recolhimento, os valores pagos sejam compensados por redução equivalente do PIS e da Cofins. Sem acréscimo de ônus, não há o que somar à base estadual em 2026.
O quadro muda de figura no exercício seguinte, quando as alíquotas de referência começam a operar em patamar real. É esse o cenário que a consulta paulista antecipa.
Como fica a composição da base do ICMS ao longo da transição?
A transição cria três camadas distintas de composição da base do imposto estadual: o período de teste em 2026, a inclusão do Imposto Seletivo a partir de 2027 por determinação legal expressa, e a pretendida inclusão de IBS e CBS, que carece de previsão em lei complementar.
| Parcela | Integra a base do ICMS? | Fundamento invocado |
|---|---|---|
| O próprio ICMS | Sim | Previsão expressa no § 1º do artigo 13 da Lei Kandir |
| PIS e Cofins | Sim | Tema Repetitivo 1.223 do STJ, por repasse econômico ao valor da operação |
| Imposto Seletivo, a partir de 1º/1/2027 | Sim | Inclusão expressa feita pela LC 227/2026 no § 1º do artigo 13 da Lei Kandir |
| IBS e CBS em 2026 | Não | Alíquotas de teste de 0,1% e 0,9% sem acréscimo de ônus, conforme a consulta paulista |
| IBS e CBS quando exigíveis | Sim, na leitura da Fazenda paulista | Conceito genérico de valor da operação, sem menção nominal em lei complementar |
A Lei Kandir autoriza incluir IBS e CBS no valor da operação?
A resposta honesta é que a lei silencia. O artigo 13 da Lei Complementar 87/1996 define a base do ICMS como o valor da operação e enumera parcelas que a integram, entre elas o montante do próprio imposto, seguros, juros, descontos condicionais, frete próprio e, desde a alteração promovida pela LC 227/2026, o Imposto Seletivo a partir de 1º de janeiro de 2027. IBS e CBS não aparecem em lugar algum.
O detalhe da LC 227/2026 é o argumento mais eloquente contra a tese fazendária. Quando o Congresso alterou o dispositivo que trata da composição da base do imposto estadual, o novo IVA já estava instituído e a transição já estava desenhada. Ainda assim, o legislador cuidou de incluir apenas o Imposto Seletivo – cuja integração à base do ICMS a própria Constituição já determinava. Reproduziu o comando constitucional na Lei Kandir e nada disse sobre IBS e CBS. Extrair desse silêncio uma autorização implícita para ampliar a base exige um salto interpretativo que a redação da lei não sustenta.
O Tema 1.223 do STJ resolve a controvérsia?
Não resolve, e a razão é estrutural. No Tema Repetitivo 1.223, o Superior Tribunal de Justiça assentou que PIS e Cofins integram a base do ICMS por configurarem repasse econômico incorporado ao valor da operação. IBS e CBS obedecem a desenho jurídico diverso: são calculados por fora, destacados de forma transparente e não integram a própria base.
A passagem da repercussão econômica de um tributo para sua incorporação jurídica à base de outro nunca foi automática. Ela sempre exigiu fundamento normativo. Com PIS e Cofins, o tribunal encontrou esse fundamento no conceito de valor da operação porque tais contribuições compõem o preço sem destaque próprio. Com tributos concebidos por lei para serem acrescidos ao preço e destacados, a transposição perde o pressuposto que a sustentava.
O que muda na rotina fiscal das empresas durante a transição?
Muda o custo de conformidade em um período que a reforma prometia simplificar. Cada estado administra o próprio ICMS, e a ausência de disciplina uniforme abre espaço para vinte e sete leituras diferentes sobre a mesma questão. Empresas de atuação nacional passarão a monitorar respostas a consultas, regulamentos e orientações estaduais para calcular um imposto em extinção.
Em nossa experiência assessorando grupos com operação em múltiplos estados, divergências dessa natureza costumam se materializar primeiro nos parâmetros do ERP e só depois no contencioso. O parametrizador segue a orientação do estado mais rigoroso para evitar autuação, o grupo passa a recolher a maior em todas as unidades, e o crédito recuperável se acumula silencioso por anos. É um custo invisível no balanço até que alguém decida quantificá-lo.
Há ainda o efeito econômico apontado pela doutrina. Se IBS e CBS elevarem a base do ICMS, o contribuinte recolherá imposto estadual sobre o preço da mercadoria acrescido de tributos criados para substituir o próprio sistema anterior. À medida que as alíquotas do novo IVA crescerem ao longo da transição, o ICMS devido cresce junto, ainda que o valor econômico do bem permaneça inalterado. Tributação em cascata durante a implantação de um modelo desenhado para eliminá-la.
Quais os próximos passos para as empresas?
O tema já migrou para o Congresso. O Projeto de Lei Complementar 16/2025 pretende alterar a Lei Kandir e a LC 214/2025 para estabelecer que IBS e CBS não integrem a base do ICMS, do ISS e do IPI. Enquanto a votação não ocorre, a interpretação administrativa segue produzindo efeitos práticos.
A recomendação é dupla. No plano operacional, mapear o impacto da inclusão nos preços e nos sistemas antes de 2027, com simulação por estado. No plano jurídico, avaliar a conveniência de consulta formal na unidade federativa de operação ou de medida judicial preventiva, calibrada conforme o volume exposto. Empresas com margens apertadas e alta rotatividade de estoque sentirão o efeito antes das demais.
Perguntas frequentes sobre IBS e CBS na base do ICMS
IBS e CBS entram na base do ICMS já em 2026?
Não segundo a Resposta à Consulta 33.083/2026. Em 2026 vigoram as alíquotas de teste de 0,1% para o IBS e 0,9% para a CBS, com dispensa de recolhimento para quem cumprir as obrigações acessórias e compensação com PIS e Cofins nos casos em que houver pagamento. Como não há acréscimo de ônus tributário, os valores não integram a base do imposto estadual nesse exercício.
A resposta a consulta vincula outros estados?
Não. A resposta à consulta produz efeitos para o consulente e reflete a orientação da administração tributária paulista. Cada unidade federativa administra o próprio ICMS e pode adotar entendimento diverso. É essa fragmentação que torna o tema crítico para empresas com operação nacional, obrigadas a acompanhar posicionamentos distintos sobre a mesma base de cálculo.
Por que o Imposto Seletivo entra na base e IBS e CBS não?
Porque há previsão legal expressa quanto ao Seletivo. A LC 227/2026 alterou o § 1º do artigo 13 da Lei Kandir para determinar que, a partir de 1º de janeiro de 2027, o valor do Imposto Seletivo integre a base do ICMS. Nenhum dispositivo equivalente foi editado para IBS e CBS, o que reforça a leitura de que a inclusão dependeria de decisão legislativa própria.
Qual o efeito prático sobre o preço final?
Incluir o novo IVA na base do imposto estadual eleva o ICMS devido sem que o valor econômico da mercadoria tenha mudado. Como as alíquotas de IBS e CBS crescem de forma escalonada ao longo da transição, o efeito se amplia a cada exercício. O impacto recai sobre margem, política de preços e competitividade, sobretudo em setores de baixa margem unitária.
O que diz a EC 132/2023 sobre neutralidade?
A Emenda Constitucional 132/2023 incorporou a simplicidade ao artigo 145 da Constituição e submeteu o IBS ao princípio da neutralidade, reproduzido na LC 214/2025. Há tensão evidente entre esse desenho e uma interpretação que faz o novo IVA nascer ampliando a base de um imposto que a reforma pretende extinguir.
Vale a pena discutir na Justiça antes de 2027?
Depende do volume envolvido e do perfil de risco. Empresas com exposição relevante têm interesse em obter definição antes que o passivo se acumule, e a ausência de previsão em lei complementar é fundamento robusto. A decisão deve considerar o estágio do Projeto de Lei Complementar 16/2025 e a orientação da unidade federativa em que a companhia opera.